Slede nam još jedni vanredni izbori. Period od poslednjih izbora održanih 2022. godine bio je poseban. Iako smo već navikli na vanredne izbore, nikada se ranije u javnosti nije ovoliko licitiralo sa terminom održavanja sledećih izbora. Pre nego što su izbrojani svi glasovi sa prethodnog glasanja, već je dato prvo, doduše maglovito, obećanje o novim izborima za već nekoliko meseci. Taj termin se duže od godinu dana pomerao, a javnost se držala u stalnoj neizvesnosti, sve do 1. novembra ove godine.
Odlučivanje o terminu održavanja vanrednih izbora postao je jedan od načina na koji se manipuliše izbornim procesom u Srbiji. Oportuno raspuštanje skupštine kako bi se održali novi izbori, kada se ustali, kao što je kod nas slučaj, iskrivljuje smisao ustavnih i zakonskih normi i omogućava vladajućoj većini izbornu prednost. Srbija je u poslednjoj deceniji postala jedinstvena u Evropi po učestalosti oportunih vanrednih izbora. U ovom tekstu obrazložiću koje norme se ovim putem krše, na koji način, i probaću da objasnim zašto vladajuća većina to radi i šta dobija.
Slobodni, pošteni… periodični?
Kodeks dobre prakse u izbornim stvarima Venecijanske komisije kao polazne principe evropskog izbornog nasleđa navodi opšte, jednako, slobodno, tajno i direktno biračko pravo, ali i da bi izbori trebalo da se održavaju u regularnim intervalima. Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima kaže da izbori treba da budu periodični, a Protokol uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda navodi da bi trebalo da se sprovode u „razumnim intervalima“.
Norma o periodičnom održavanju izbora je vezana za ograničeno trajanje mandata izabranih predstavnika. U demokratijama se mandat zakonodavnog tela ograničava na najviše četiri ili pet godina. Ali, ne postoji norma koja izričito utvrđuje najkraće trajanje mandata, i rešenja se razlikuju od zemlje do zemlje. Trajanje mandata izlazi iz okvira izbornog prava i zavisi od različitih ustavnih rešenja kojima se reguliše odnos izvršne i zakonodavne vlasti, odnosno načini prevremenog raspuštanja parlamenta.
Retke su države u kojima je trajanje mandata parlamenta fiksirano. Među konsolidovanim demokratijama takva je Norveška, u kojoj se izbori održavaju svake četiri godine, bez izuzetaka. Drugi primeri su najčešće države sa predsedničkim sistemom, u kojima se izvršna vlast formira nakon predsedničkih izbora, i države sa vestminsterskim nasleđem, iako se o ovom pitanju vode velike debate, posebno u Velikoj Britaniji.
U svim ostalim državama postoje različiti ustavni modeli koji određuju koji akteri, na koji način i pod kojim uslovima, mogu raspustiti skupštinu, što po pravilu znači raspisivanje novih izbora. Ali važno je i šta se dešava posle raspuštanja. U Francuskoj, predsednik ima veliku moć da raspusti parlament, ali to ne može da ponovi u prvih 12 meseci novog saziva. U Švedskoj, mandat skupštine formirane posle vanrednih izbora traje samo do isteka mandata prevremeno raspuštene skupštine, odnosno nema resetovanja izbornog kalendara. Sve te odredbe mogu uticati na podsticaje vladajuće većine da raspisuje nove izbore. Ali zašto se uopšte raspuštaju skupštine pre isteka mandata?
Najčešći razlog zbog kog se raspušta skupština, što povlači i vanredne izbore, jeste nemogućnost formiranja vlade, odnosno kada izabrani predstavnici ne mogu da formiraju većinu. Ovo u većini sistema znači da će se posle izvesnog vremena „automatski“ raspustiti skupština i da će se birati njen novi sastav. Drugi važan razlog je narušen odnos između vlade i skupštine. Na primer, vlada može izgubiti poverenje većine poslanika, i izbori mogu biti način da birači daju svoju reč o tome ko ima veći legitimitet u takvom sukobu. Ukoliko je koaliciona vlada nestabilna, izbori mogu biti rešenje za izlazak iz političke krize izazvane sukobima između koalicionih partnera. I u slučaju naglih političkih zaokreta, u odnosu na politike koje su partije zastupale u izbornim manifestima ili programima rada vlade, raspuštanje skupštine može biti i način da se proveri volja birača o promeni politike, ali i ovde postoje mehanizmi, poput referenduma, kojima se može pribeći pre ovako grubog resetovanja.
Dok su u Srbiji i ranije često raspuštane skupštine, to je gotovo uvek bilo zbog gubitka podrške vladi ili koalicionih razilaženja. Ovo je bio slučaj, između ostalog, i 2003, 2007. i 2008. godine. Tek od 2012. počinje da se dešava nešto sasvim drugačije. U uporednoj praksi su poznati slučajevi da se skupštine raspuštaju i kao način da se izabere oportuno vreme za održavanje novih izbora. Ali ovo je postao glavni razlog zbog kog se to radi u Srbiji.
2-2-4-2-1
Dve, dve, četiri, dve, jedna godina – to je sve što je ostalo od „razumnih intervala“ između izbora od dolaska SNS na vlast. Ovo je četvrti put od tada da se raspisuju vanredni izbori, dok su narodni poslanici imali puno trajanje mandata samo jednom. Za razliku od Srbije, gde su vanredni izbori češći nego redovni, ova mogućnost postoji i u većini konsolidovanih demokratija, ali nije uobičajena. Jedan od najpoznatijih primera je iz 1983. godine, kada je Margaret Tačer raspustila parlament ranije kako bi posle uspešne intervencije na Foklandu osigurala svojoj stranci bolji izborni rezultat.
Empirijska istraživanja pokazuju da se ovakvo oportuno raspuštanje parlamenta isplati. Goplerud i Šlajter u radu iz 2016. pokazuju da mogućnost da se raspišu izbori u vreme vođstva u anketama, tokom perioda ekonomskog rasta, ili u trenucima kada je opozicija u krizi, može da donese akterima na vlasti izborni bonus od 4.1 do 5.8%. Ali ono uvek nosi i rizik izbornog poraza i može koštati vladu jednog dela trajanja mandata. Zato se u konsolidovanim demokratijama dešava, ali retko. Ali šta je sa Srbijom?
Naše ustavno uređenje omogućava političkoj većini da kao parni valjak pređe preko svih mehanizama kontrole i ravnoteže. Ukoliko su predsednik i vlada iz iste parlamentarne većine, to im daje ogromnu moć da raspuste skupštinu, što se može posmatrati kao jedan od elemenata, pored izbornog i partijskog sistema, i uređenja skupštine, koji omogućavaju koncentraciju moći u izvršnoj vlasti. Dovoljno je samo da vlada uputi obrazloženi predlog predsedniku. Ove godine je u obrazloženju korišćena gotovo identična formulacija kao i prošle godine. U obrazloženju može da piše bilo šta, jer u našem sistemu sadržaj nema nikakvu stvarnu težinu. I to ima ozbiljne posledice u praksi.
Od 46 država članica Saveta Evrope, Srbija se, pored Bugarske i Grčke, nalazi među prve tri zemlje po broju održanih izbora. Ovo stoji bez obzira na to koji period se posmatra, od prvih višestranačkih izbora 1990, smene vlasti 2000, od 2012, ili u poslednjih 10 godina. Ali postoje ogromne razlike, posebno od dolaska SNS na vlast, između Srbije i ostalih država gde su vanredni izbori takođe učestali. Glavni razlog zbog koga su bugarski birači išli čak pet puta na izbore u poslednje tri godine, a tri puta samo tokom 2021. godine, je nemogućnost da se formira vlada. U Grčkoj, vanredni izbori raspisivani su kada nije mogla da se formira vlada ili kada je vlada gubila većinu. Isti je razlog i u Španiji, koja se u poslednjoj deceniji približava prvoj trojci po broju raspuštenih skupština. Samo se u Srbiji toliko vanrednih izbora raspisuje iz drugih razloga.
Srbija je u poslednjih desetak godina jedinstven slučaj u Evropi po broju održanih vanrednih izbora koji nisu bili izazvani krizom vlade ili narušenim odnosom vlade i parlamenta. Srpska napredna stranka od 2014. godine ima većinsku podršku glasača, njena većina u parlamentu nikada nije bila dovođena u pitanje, niti su poslanici većine ili koalicioni partneri izazivali nestabilnost vlade. Takođe, od 2014. godine nije bilo ni velikih političkih zaokreta koje bi birači vladajuće većine morali da odobre – a i za to bi uvek mogao da se nađe drugi način, kao što je savetodavni referendum.
U Srbiji je stoga razvijen specifičan način manipulisanja izbornim uslovima, u kom se vladajuća većina odlučuje da skraćuje mandat parlamenta i da strateški raspisuje izbore kada (i gde) njoj odgovara. To je posebno ilustrativno upravo ovih dana kada je istovremeno sa raspuštanjem parlamenta čiji je mandat trajao tek oko godinu dana, potpuno proizvoljno raspušteno i 66 lokalnih skupština, a sve to nakon godinu i po dana konstantnog najavljivanja skorih vanrednih izbora. Zašto to vlast radi, i šta dobija?
Senka budućnosti
Postoje dva glavna razloga zašto se razvija ovaj fenomen u Srbiji. Prvo, Aleksandar Vučić raspisuje vanredne izbore jer može da ih raspiše. To znači da je prednost vladajuće većine koju ona ostvaruje uz pomoć neravnomernog predstavljanja u medijima, zloupotrebe javnih resursa i klijentelističkih praksi već toliko ubedljiva da je rizik novih izbora prihvatljivo nizak i da ne očekuju negativne posledice. Drugi razlog je podjednako važan. Raspisivanje vanrednih izbora, u okolnostima kada vladajuća većina može da manifestuje svoju prednost, omogućava Vučiću da izbegne raspisivanje izbora onda kada mora – jer on ne zna da li će ta prednost postojati i kada mandat skupštine dođe do predviđenog kraja.
Vučić raspisuje izbore oportuno. Uz veoma mali rizik, on odlaže redovne izbore dalje u budućnost i time smanjuje verovatnoću da će izbori morati da se održe u okolnostima koje su nepovoljnije po njegov ostanak na vlasti. To bi mogli biti trenuci ekonomske ili političke krize, pritisci iz međunarodnog okruženja, ili masovna mobilizacija opozicije. Što je obaveza redovnih izbora dalja, to vladajuća većina ima više manevarskog prostora da izbegne izbore u neželjenim uslovima.
Postoji još nekoliko specifičnih, užih razloga zbog kojih je ovakvo raspisivanje izbora oportuno za vlast. Prvo, strateško raspisivanje izbora može da posluži kao alibi za spolja, za izbegavanje sprovođenja nekih politika, ali i kao opravdanje za unutrašnje prilike unutar Srbije. Vučić raspisivanjem vanrednih izbora može da pauzira ili uspori neke političke procese. Čini se da je to najčešće slučaj sa dijalogom sa Prištinom. Sa druge strane, vanredni izbori, kao i koalicioni partneri, uvek mogu da posluže i za prebacivanje krivice. Stvari bi bile još „brže, jače, bolje“ da nema svih tih ograničenja.
Drugo, Vučić uvek raspisuje vanredne parlamentarne izbore tako da se održavaju istovremeno sa nižim nivoima. Vanredni izbori 2014. održani su zajedno sa beogradskim, 2016. sa lokalnim i vojvođanskim, 2022. godine sa beogradskim i predsedničkim, dok će 2023. biti sa delom lokalnih, beogradskim i vojvođanskim izborima. To je jedan od načina kojim se nacionalni resursi mogu direktno staviti u službu lokalnih izbora, čime se na njima ostvaruje dodatna prednost. Dodatno, decembarski izbori će biti posebni i po tome što je sasvim proizvoljno odlučeno da će se vanredni lokalni izbori održati samo u jednom delu lokalnih samouprava, što omogućava vladajućoj većini da koristi resurse fazno, i koncentriše ih na način na koji njima odgovara.
Ovakvo raspisivanje izbora ima efekta i na birače i na opozicione aktere. Empirijska istraživanja oportunih izbora uglavnom pokazuju da se to dešava kada je ekonomija u usponu i birači bolje žive. Ali ovi nalazi se ne mogu direktno primeniti na Srbiju. Način na koji se vlast SNS održava je putem distributivnih mera, tako što se resursi u predizbornom periodu targetirano usmeravaju bazi birača koji podržavaju vladajuću većinu. Ukoliko organi vlasti mogu da kratkoročno utiču na kvalitet života svojih glasača, onda time dobijaju slične efekte kao da su uvek „dobra vremena“ i time smanjuju rizik od gubitka podrške. Čestim izvođenjem birača na glasanje, oni se nagrađuju kroz klijentelističke mreže i baza se konsoliduje. Ovo je važan potencijalni efekat, naročito posle neuspeha vlasti da pokaže svoju nadmoć na kontramitingu u maju ove godine.
U literaturi je poznato i da čestim izborima dolazi do zamora glasača, ali u Srbiji to može da ima različite efekte na biračku bazu opozicije i vlasti, odnosno na glasače koji se rukovode programima i one koje motivišu distributivne mere. Opozicioni glasači idu iz poraza u poraz, manje su motivisani, i mogu postati skloniji apstinenciji, dok glasači vlasti mogu da osete direktnu korist od pobeda na izbora, materijalnu i psihološku. Povrh svega, u okolnostima izražene nesrazmere u resursima, intenziviranje tempa izbora znači da opozicione stranke iscrpljuju svoje resurse i ne mogu da pariraju strankama na vlasti.
***
Iako često umemo da kažemo da nečega ima samo kod nas, uglavnom nismo u pravu. Živimo okruženi zemljama sa sličnim istorijskim nasleđem, institucijama i političkom kulturom. Ali vanredni izbori u Srbiji su odličan primer razvoja jedne neuobičajene prakse u specifičnim okolnostima. Vučić raspisuje vanredne izbore jer je tako u mogućnosti i jer mu to donosi dodatnu izbornu prednost, ali uvek se sklanjajući od neke tamne senke koju nazire u budućnosti. To je zapravo refleksija neravnoteže između gotovo neograničene moći koju ima u zemlji i stalne strepnje od onoga što ne može da kontroliše, a što obično ugrožava vlast spolja.
Ako je moguće izvući neke lekcije iz ovoga, to je da se izborne manipulacije moraju posmatrati u sve širem kontekstu. Nekada je izborna manipulacija značila krađu na izborni dan. Ali danas moramo da razumemo da su instrumenti autoritarnih vladara sve raznovrsniji i kompleksniji. U ovom slučaju, na ishod izbora utiče se čak i na nivou koji se tradicionalno nije posmatrao kao deo okruženja u kom se održavaju izbori, već kao deo ustavnog dizajna. Za početak, trebalo bi ovaj fenomen razumeti i izložiti kritici, a u budućnosti, kada dođe vreme za građenje novih institucija, one će morati da budu pametnije i otpornije na sve širi spektar zloupotrebe moći.
Peščanik.net, 02.11.2023.
