Posle međustranačkog dijaloga uz posredovanje Evropskog parlamenta, završen je i dijalog o unapređenju uslova za održavanje izbora pod pokroviteljstvom predsednika Narodne skupštine, poznat i kao dijalog „bez stranaca“. Dok je osnovni utisak posle dijaloga uz posredovanje EP razočarenje njegovim malim dometima, zaključci sporazuma bez stranaca trebalo bi da nas zabrinu.
I ovaj sporazum se, kao i prethodni, na neadekvatan način bavi ključnim problemima izbornog procesa. Međutim, dokumentom kog su nedavno potpisali predstavnici 9 stranaka predviđa se toliki opseg promena, koje utiču na gotovo sve aspekte održavanja izbora da bi, ukoliko bi se zaista ispunile u ovako kratkom roku, one dovele do povećane pravne i procesne neizvesnosti – zaključuje se u Crtinoj detaljnoj analizi sporazuma.
U ovom tekstu osvrnuću se na nekoliko najzanimljivijih delova ovog sporazuma, koji ga sasvim dobro ilustruju. Iako se tvrdi da se unapređuje proporcionalni sistem, on se zapravo čini manje proporcionalnim. Obećava se smanjenje broja potpisa podrške u procesu kandidovanja, ali se on u stvari uvećava. Konačno, svrha svih dijaloga bila je da se postignu ravnopravniji odnosi između učesnika izbora, ali neke odredbe ovog sporazuma učiniće ih neravnopravnijim.
Malo se unapređivalo
Na samom početku sporazuma kaže se da se „unapređuje postojeći proporcionalni izborni sistem“. Međutim, baš kao i pred izbore 2020, tako i sada, par meseci pred raspisivanje sledećih izbora, ponovo se unose izmene u izborni sistem, uprkos prvoj preporuci OEBS-a iz 2020. da se sa ovakvom praksom prestane. Zaključci sporazuma, ukoliko nađu put do zakona, kao što se najavljuje već za ovaj mesec, predstavljaju jasnu nameru vlasti da nastavi da ignoriše prioritetne preporuke za unapređenje sprovođenja izbora, i udalji izborni proces od međunarodnih standarda – ovog puta u saradnji sa odabranom opozicijom.
Promena izbornog sistema, načina na koji se glasovi pretvaraju u mandate, gotovo se neprimetno provukla u članu 29. Dok prvi stav kaže da na snazi ostaje izborni prag od 3%, drugi stav menja postojeći način raspodele mandata sistemom najvećeg količnika, tako što bi liste koje pređu izborni prag uvek imale najmanje jedan mandat, iako im on primenom postojećeg sistema ne pripada. Izborni sistem nakon izmena 2020. bio je, zbog sniženog izbornog praga, nešto proporcionalniji nego ranije, ali posle ovih izmena, sistem će 2022, iako marginalno, ipak biti manje proporcionalan. Kako je došlo do ovoga?
Odluka o spuštanju izbornog praga na 3% doneta je prošle godine ishitreno, bez razmišljanja kako će uticati na celinu izbornog sistema. Ona je omogućila većem broju izbornih lista da učestvuju u raspodeli mandata, što je važno za velike izborne jedinice, kao što su republika ili Beograd. Međutim, odmah se uočilo da bi učešće većeg broja lista u raspodeli mandata moglo da smanji broj mandata lista nacionalnih manjina, na koje se ne odnosi izborni prag. Zbog toga je, istom prilikom, u zakonu o izboru narodnih poslanika količnik za liste nacionalnih manjina koje dobiju manje od 3% glasova uvećan za 35%.
Nova promena izbornog sistema u članu 29, stav 2. sporazuma predstavlja još jednu posledicu prošlogodišnjeg snižavanja izbornog praga, koja se ovoga puta ne odnosi na manjinske, već na sve liste. Do nje je došlo jer je uočeno da će u skupštinama u kojima se bira manji broj odbornika, sa ovako niskim izbornim pragom, često dolaziti do situacija u kojima izborne liste pređu izborni prag i učestvuju u raspodeli, ali primenom važećeg sistema najvećeg količnika ne dobijaju mandat.
Tako je na izborima za odbornike skupštine opštine Ljubovija 2020. grupa građana „Drugačiji od drugih – Lazar Stajić“ osvojila 262 glasa ili 3,03% od ukupnog broja. Cenzus je pređen, ali u raspodeli 27 odborničkih mandata, primenom sistema najvećeg količnika, toj listi nije pripao mandat. Na ovu odluku izborne komisije uložena je žalba i traženo je da se na osnovu pređenog cenzusa listi dodeli jedan mandat, što nije usvojeno.
Pored smanjenja izbornog praga 2020. je u 29 lokalnih samouprava smanjen i broj odbornika koji se biraju, što znači da bi trebalo očekivati još više situacija sličnihonoj u Ljuboviji, kao i veće nezadovoljstvo izbornih učesnika. Na primer, u Jagodini, gradu sa 65 hiljada birača i samo 21 odborničkim mandatom, može se, uz uobičajenu izlaznost, lako desiti scenario po kome bi neka lista osvojila 4% glasova, a ostala bez mandata.
Potpisnici sporazuma odgovarali su, dakle, na ovu situaciju koja je nastala 2020. spuštanjem izbornog praga i smanjivanjem broja odbornika. Stav 2. člana 29. nalaže da se izbornoj listi koja je prešla izborni prag, a kojoj ne pripada mandat primenom sistema najvećeg količnika, jednostavno mora dodeliti mandat, na račun liste koja ima najmanji količnik, a koja nije manjinska, i kojoj je pripalo bar dva mandata.
Ovakvim rešenjem se menja način na koji se glasovi pretvaraju u mandate, tako što se princip proporcionalnosti, na kome je postojeći izborni sistem zasnovan, podređuje principu reprezentativnosti. Izbornoj listi koja se nađe u situaciji u kakvoj je 2020. bila grupa građana „Drugačiji od drugih“ dodeliće se jedan mandat, da bi se ta lista ipak našla u skupštini, ali taj mandat moraće da bude oduzet drugoj listi, iako se time narušava proporcionalnost.
Umesto ovakvih post-hoc intervencija u izborni sistem, kojima se krpe problemi koji su izazvani prethodnim nesmotrenim intervencijama, bilo koja promena izbornog sistema trebalo bi da bude rezultat širokog konsenzusa i temeljne stručne rasprave. U svakom slučaju, izmene izbornog sistema ne bi trebalo da se vrše jednom godišnje, po pravilu nekoliko meseci pred raspisivanje izbora. Međutim, ovo nije jedina kritična promena najavljena zaključcima sporazuma.
I manje i više potpisa
Sporazum u velikoj meri menja dosadašnji način kandidovanja izbornih lista, na načine koji bi mogli da ugroze integritet izbornog procesa, i koji se u najboljem slučaju netačno predstavljaju. Član 13. zaključaka nosi naslov „Smanjenje potrebnog broja potpisa birača“, ali izgleda kao da se dešava upravo suprotno i da će se u većem broju gradova i opština broj potrebnih potpisa podrške zapravo uvećati.
Po važećem Zakonu o lokalnim izborima, izbornu listu treba da podrži najmanje 30 birača po svakom kandidatu, a predlagač mora da na listi ima najmanje jednu trećinu kandidata od ukupnog broja odbornika koji se biraju. Pored ovog pravila, u opštinama sa manje od 20.000 birača, liste se utvrđuju i kada ih podrži najmanje 200 birača.
Po novom predlogu, broj potpisa podrške više se ne vezuje za broj odbornika, već samo za broj birača na dan raspisivanja izbora. Tako ostaje 200 potpisa podrške za jedinicu lokalne samouprave do 20.000 birača, 300 potpisa do 30.000 birača, 500 do 50.000, 600 do 70.000, 800 do 100.000, 1.000 do 500.000, i 3.000 potpisa za jedinicu lokalne samouprave sa više od 500.000 birača, što bi se odnosilo samo na jednu lokalnu samoupravu – Beograd.
Ukoliko bi zaista došlo do ovakve promene, može se izračunati kolika je tačno razlika između postojećeg i predloženog potrebnog broja potpisa podrške za svaku lokalnu samoupravu. Nova pravila smanjila bi broj potrebnih potpisa samo u 28 jedinica, broj potpisa ostao bi isti u 71, dok bi više potpisa nego 2020. bilo potrebno čak u 71 lokalnoj samoupravi. Ovo svakako ne izgleda kao smanjivanje broja potpisa, pre deluje kao uvećanje.
Međutim, postoji još jedan zanimljiv aspekt ovih izmena. Kao što je prikazano na donjem grafikonu, veći broj potpisa moraće da se sakuplja u velikim gradskim sredinama, dok se smanjenje odnosi uglavnom na manje, pretežno ruralne opštine. Najočigledniji primer je svakako Beograd, gde je broj neophodnih potpisa za podnošenje liste na prethodnim izborima bio 1.100 (po 30 potpisa za ⅓ od 110 odbornika), a na sledеćim izborima bi iznosio 3.000, što znači da će liste morati da obezbede čak 1.900 potpisa više nego prošli put. Sledećih 10 jedinica u kojima dolazi do najvećeg uvećanja broja potpisa su 8 najnaseljenijih beogradskih opština, Niš i niška opština Medijana.
U odnosu na prethodne izbore, otežan je proces kandidovanja lista u gradskim sredinama, gde je po pravilu opozicija jača, a olakšan u manjim sredinama, gde dominira vladajuća stranka. Ali, znajući da je vlast mnoge izmene u načinu održavanja izbora u protekle dve godine pravila upravo da bi privukla opozicione aktere da učestvuju na izborima, kako objasniti ovo otežavanje kandidovanja lista u gradskim sredinama?
Na samom kraju člana 13. nalazi se još novina koja znatno menja dosadašnji način utvrđivanja izborne liste, a koja može biti deo objašnjenja. Po postojećim pravilima, ne postoji gornja granica potpisa podrške koje podnosi jedna lista, a birač može potpisom podržati izbornu listu samo jednog predlagača. To u praksi znači da ukoliko se desi da birač podrži više od jedne liste, biće pravno valjan samo potpis koji je dat već potvrđenoj listi.
Na primer, na republičkim izborima 2020, lista „Aleksandar Vučić – Za našu decu“ podnela je 45.320 potpisa podrške, iako je potreban broj bio 10.000. Ako bi neki od 45.320 birača koji su podržali već potvrđenu listu kasnije podržao neku drugu listu, na primer „Pokret Levijatan – Živim za Srbiju“, taj potpis ne bi bio valjan i, ukoliko bi to značilo da lista nije podnela dovoljan broj valjanih potpisa, ona bi bila odbijena.
Međutim, sporazum predviđa da se od sada potpisi birača preko broja propisanog za podnošenje liste više ne računaju u predate, i da se ne odbacuju ako se ponove prilikom predaje naredne liste. Ovo otvara mogućnost da se prilikom sakupljanja potpisa za jednu listu birači pozovu da istom prilikom podrže i drugu listu, treću, i tako dalje. Prvi predlagač predao bi tako prikupljene potpise, hvalio bi se velikom podrškom, lista bi se potvrdila, ali bi se kao predati računali samo zakonom predviđeni potpisi. To bi omogućilo sledećem predlagaču da preda potpise istih tih birača za svoju listu, od kojih bi preostali deo bio pravno valjan, pa bi lista mogla da bude potvrđena, i tako dalje, dok se ne iscrpi ukupan broj birača sa početka kandidovanja.
Treba imati u vidu da se uz ovo zadržava i pandemijom pravdana promena zakona iz 2020, po kojoj potpise birača pored javnih beležnika mogu overavati i gradski, odnosno opštinski overitelji, koji pre svega odgovaraju politički izabranoj lokalnoj vlasti. Zajedno sa najavljenim izmenama, to otvara prostor za istovremeno, koordinisano overavanje potpisa za više lista, koje bi bilo rukovođeno političkim odnosima sa strankama koje upravljaju gradskom ili opštinskom upravom. Stoga ne bi trebalo da nas iznenadi ukoliko teži uslovi budu važili samo za neke predlagače lista, dok će za neke na kraju možda biti i lakši.
Nedostižni međusprat
Verovatno najveća institucionalna promena predviđena sporazumom odnosi se na uvođenje potpuno novog nivoa izborne administracije. Postojeći organi za sprovođenje opštih izbora u Srbiji su Republička izborna komisija i birački odbori. Članom 6. sporazuma između njih se uvodi i treći organ za sprovođenje opštih izbora – lokalne izborne komisije (ne treba ih mešati sa gradskim i opštinskim komisijama koje se formiraju za lokalne izbore). Iako već dugo postoji potreba za ovakvim srednjim nivoom izborne administracije na izborima na republičkom nivou, njegovo uvođenje u ovom trenutku, sa nejasnim sastavom i nadležnostima, ima možda i najveći potencijal da ugrozi integritet izbornog procesa.
Do sada su između RIK-a i biračkih odbora posredovala radna tela, koja nisu organi za sprovođenje izbora, već vrše različite logističko-koordinacione poslove koje im poverava komisija – ona prikupljaju i objedinjuju predloge za članove biračkih odbora za svoje opštine i prosleđuju ih RIK-u, primaju od nje izborni materijal, predaju ga biračkim odborima, preuzimaju na kraju izbornog dana, i tako dalje. Članove radnih tela predlažu poslaničke grupe, a njihov rad koordiniše načelnik opštinske ili gradske uprave.
Međutim, uvođenje lokalnih izbornih komisija umesto dosadašnjih radnih grupa značilo bi da one dobijaju nadležnosti određene zakonom, i da se na njih odnose pravila koja važe i za ostale organe za sprovođenje izbora. Za razliku od radnih grupa, izborne komisije kao organi za sprovođenje izbora radile bi u stalnom i proširenom sastavu. Iako član 7. sporazuma predviđa privremeno rešenje za stalni sastav lokalnih komisija, koje bi se odnosilo samo na predstojeće izbore, trebalo bi očekivati da, po zakonu, predlagači lista na izborima 2022. imaju članove u proširenom sastavu lokalnih izbornih komisija.
Po zakonu, članovi izbornih komisija koje predlažu učesnici na opštim izborima moraju imati zamenike, a jedni i drugi moraju biti pravnici. Ako bi se to odnosilo i na lokalne izborne komisije, to bi u praksi značilo da, ukoliko želi da učestvuje u sprovođenju izbora na svim nivoima administracije, predlagač izborne liste, umesto dva člana koja je do sada delegirao u Republičku izbornu komisiju, za svega nekoliko meseci treba da pripremi oko 300 kompetentnih pravnika za lokalne izborne komisije. Ako ovo zvuči kao nemoguća misija, to je zato što ona to uglavnom jeste, jer većina stranaka nema takve kapacitete.
Ali ovo predstavlja problem, jer lokalne izborne komisije po sporazumu dobijaju važne nadležnosti u sprovođenju izbora. Radne grupe su do sada samo sakupljale predloge za sastav biračkih odbora i prosleđivale ih Republičkoj izbornoj komisiji, ali sada će lokalne izborne komisije biti zadužene za obrazovanje biračkih odbora u njihovoj jedinici lokalne samouprave. Pošto formiraju biračke odbore, one su i odgovorne za njih, i biće nadležne da rešavaju po prigovorima na nepravilnosti u radu biračkih odbora. To će dodatno usložniti proces zaštite izbornih prava, jer se dodaje cela jedna nova instanca, a ko će biti njeni članovi i da li će biti kompetentni da rešavaju po prigovorima, ostaje da vidimo tek posle izbornog dana.
Kao da ovo nije dovoljno, dodatnu neizvesnost u pogledu organa za sprovođenje izbora unosi i promena kriterijuma za izbor njihovog stalnog sastava predviđena članom 8. sporazuma. Do sada su članove RIK-a u stalnom sastavu predlagale poslaničke grupe, ali izmenama zakona, poslaničkom grupom moglo bi se smatrati i više poslanika ili čak pojedinci koji ne ispunjavaju uslove da formiraju poslaničku grupu. Isto bi važilo i za lokalne izbore, odnosno, odbornici kao pojedinci bi, pod određenim uslovima, mogli da se smatraju odborničkom grupom. Kakav će ovo uticaj imati na sastav komisija saznaćemo kada se bude odlučivalo od slučaja do slučaja, a do tada će to, kao i većina drugih odredbi sporazuma, smanjivati predvidivost izbornih pravila.
Račun bez krčmara
Spisak nedovoljno određenih, kontradiktornih, nesprovodivih, pa i potencijalno problematičnih tačaka predviđenih sporazumom nikako se ne završava ovde. Bilo bi potrebno još najmanje dva teksta da se sve obrade. Delovi sporazuma su toliko loše napisani da ostavljaju utisak kao da se radi pre o proizvodu celonoćne brejnstorming sesije nego o političkom dokumentu koji bi trebalo da posluži kao osnov za suštinsku izmenu izbornih pravila jedne države, što on efektivno radi.
Zapravo je tekst sporazuma nezahvalno komentarisati jer je u mnogim tačkama nedovoljno određen, i mogao bi da se tumači na jedan ili drugi način. Ali bez obzira na to, čini se jasnim da sporazum, između ostalog, ponovo modifikuje izborni sistem, i to drugi put u dve godine; značajno se menjaju pravila kandidovanja lista, uvode se potpuno novi elementi izborne administracije, što sve znatno utiče na učesnike izbora. Ovakve promene, veće nego bilo šta viđeno u poslednjih 20 godina, vrše se bez učešća javnosti i opet samo par meseci pred izbore.
Pretakanje ovih odredbi u zakone učinilo bi izborna pravila manje predvidivim i možda bi povećalo neravnopravnost učesnika. Čak i rešenja koja su načelno potrebna, kao što su verifikacija biračkog spiska ili reforma izborne administracije, rade se na pogrešan način. Ostaje veoma malo stvari u ovom opširnom dokumentu koje bi se mogle bez dvoumljenja pohvaliti. Za razliku od mera predviđenih u dijalogu sa posredovanjem EP, koje su pretežno išle u dobrom pravcu, ali nisu dobacile dovoljno da bi poboljšale izborne uslove, mere predviđene ovim sporazumom razvlače izborni proces na različite strane i prete da ga dodatno unazade.
Poslednjih dana deo javnosti obratio je veću pažnju na Predlog zakona o referendumu i narodnoj inicijativi, prvenstveno zbog ukidanja cenzusa za uspešnost ustavnog referenduma, koje je bilo očekivano još od donošenja ustava 2006. sa kojim je zakon odavno trebalo da se uskladi. S druge strane, najavljene izmene izbornih zakona mnogo je teže objasniti i opravdati nego ukidanje referendumskog cenzusa. Ali ovaj sporazum, iako ga niko ne skriva, još uvek čeka da ga javnost otkrije i na njega reaguje, iako bi već za par nedelja moglo biti kasno za to.
Peščanik.net, 13.11.2021.