pas koji drema
Foto: Predrag Trokicić

Nakon što je 7. juna Narodna skupština odlučila da se ustavne odredbe o sudstvu i tužilaštvu menjaju, posao izrade predloga konkretnih ustavnih rešenja poveren je skupštinskoj Radnoj grupi. Rezultati njenog rada nas tek očekuju, mada je početni tekst za raspravu o budućim rešenjima onespokojavajući. O tome smo na Peščaniku pisali još 2018. godine.

Međutim, leto nam neće doneti samo novo ustavno uređenje, već i novi Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi. Navodna javna rasprava o ovom izuzetno važnom zakonu je u toku i traje do 29. jula. Imajući u vidu vreme kada se održava, kao i način rasprave (putem pisanih priloga), ovaj postupak se samo u današnjoj Vladi i današnjoj Srbiji može nazvati javnom raspravom. Na potrebu da zakon o referendumu bude temeljno raspravljen ukazuje i Ustav – ovaj zakon u Skupštini mora biti usvojen većinom glasova svih narodnih poslanika. Time je zakonsko uređivanje referenduma svrstano u red naročito važnih zakonskih pitanja, rame uz rame sa, primera radi, javnim zaduživanjem i potvrđivanjem međunarodnih ugovora.

Usvajanje novog zakona o referendumu je svakako povezano sa ustavnim promenama koje su u toku, a koje se zbog prirode promena (promena odredaba o uređenju vlasti) moraju okončati obaveznim referendumom. Važeći zakon, donet 1994, nije usklađen sa Ustavom iz 2006. godine. Iako se novi zakon usvaja u očiglednoj senci ustavnog referenduma, zakonska rešenja će i u budućnosti uticati na mogućnost građana da neposredno odlučuju o svojoj sudbini – na republičkom, pokrajinskom, ali i lokalnom nivou.

Ovde posebno treba podsetiti da suverenost potiče od građana, koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika.1 Drugim rečima, referendum i narodna inicijativa (odnosno pravo predlaganja akata) su potpuno ravnopravni načini uticaja građana na donošenje ključnih društvenih odluka. Odluke izabranih predstavnika (narodnih poslanika ili odbornika) nisu ništa važnije od referenduma i narodne inicijative. Sigurno jesu efikasnije, na dnevnom nivou operativnije i moćnije u mehanizmima kojima raspolažu – ali ne i hijerarhijski važnije. Ovakav odnos snaga govori u prilog tome da izabrani predstavnici imaju obavezu da pravno i faktički omoguće uslove za sprovođenje referenduma i narodne inicijative. Ali tekst Nacrta zakona o referendumu i narodnoj inicijativi ide u sasvim suprotnom pravcu – pravcu njihovog ukidanja i/ili potpunog obesmišljavanja. Ovde ćemo navesti samo najilustrativnije primere za ovakvu tvrdnju.

Pođimo od činjenice da je nacrtom zakona predloženo da se referendum smatra punovažnim ukoliko je za određenu odluku glasala većina izašlih birača. Dakle, svaki referendum – od lokalnog do republičkog, neće zahtevati minimalni broj izašlih birača za donošenje odluke. Ako se rešenje trenutno važećeg zakona, koji zahteva izlaznost više od polovine birača upisanih u birački spisak, smatralo previsokim zahtevom (mada bi se i ovaj stav teško mogao braniti imajući u vidu izlaznost na izborima u proteklim decenijama) – zbog čega Vlada nije spustila trenutno propisani cenzus? Kako smo došli do rešenja po kom o najvažnijim pitanjima na svim nivoima može punovažno da odluči tek nekolicina birača? Ovakvo rešenje dovodi u pitanje suštinu referendumskog izjašnjavanja, koji bi svoj autoritet morao da gradi i na broju birača koji su se izjasnili za ili protiv nekog rešenja. Ovo će u praktičnom smislu značiti da će najjači instrument izvršne vlasti u „friziranju“ referendumskih rezultata, naročito u situaciji gotovo potpune medijske kontrole, biti upravljanje izlaznošću: kroz pritisak na sopstvene birače da izađu na referendum i demotivisanju izlaznosti birača protivničkog tabora. Koliko vladajuća koalicija suvereno i surovo vlada ovom taktikom, uverili smo se u deceniji iza nas. Usvajanjem predloženih rešenja, građani bi, paradoksalno, mogli manje da urade bojkotom referenduma nego što opozicija može da uradi bojkotom izbora. Dok opozicija donekle može da delegitimiše vlast ukazivanjem na nisku izlaznost i jednopartijsku predstavničku strukturu, građani-referendumski bojkotaši će ostati bez ove mogućnosti.

Ovde treba učiniti malu napomenu – Ustav u odredbama o reviziji Ustava propisuje da je „promena Ustava usvojena ako je za promenu na referendumu glasala većina izašlih birača“. Ovakvo loše rešenje zaslužuje posebnu i detaljniju pažnju – koje ćemo mu pružiti nekom drugom prilikom. Ono je posledica manjkavog postupka usvajanja Ustava iz 2006. Ipak, ovo rešenje se odnosi isključivo na promenu Ustava, dok Ustav ovaj uslov ne postavlja kada je u pitanju način sprovođenja drugih referenduma. Nadležno ministarstvo je moglo pronaći dovitljivije načine da obrazloži rešenje iz nacrta (recimo tumačenjem da većina izašlih birača mora biti dovoljna i za druga pitanja, ako je dovoljna za promenu Ustava), ali se ipak odlučuje da u Obrazloženju (strana 2) pomenutu ustavnu odredbu o reviziji ignorantski generalizuje konstatacijom da „Ustav RS ne poznaje uslov za uspeh referenduma“. Time je nepostojanje uslova izlaznosti predstavljeno kao opšti ustavni zahtev.

Druga grupa izuzetno štetnih odredbi nacrta zakona se odnosi na krug lica koja mogu, odnosno ne mogu da vode referendumsku kampanju. Iako je očigledno da se referendum, kao instrument neposredne demokratije, tiče svakog građanina sa izbornim pravom, nacrt za jedan od osnovnih ciljeva ima sužavanje kruga lica koja mogu da se izjašnjavaju o referendumu. Ovo ide prilično daleko – čak i do kažnjavanja. U članu 25 nacrta se navodi da organizator referendumske kampanje može biti svako domaće pravno lice ili grupa građana. Referendumskom kampanjom se smatraju praktično sve aktivnosti sprovedene od dana raspisivanja do dana sprovođenja referenduma, a koje obuhvataju – rad sa građanima, organizovanje i održavanje skupova, promociju, izradu i podelu pisanog materijala; oglašavanje; istraživanje javnog mnjenja i mnoge druge „slične aktivnosti“ navedene zakonom. Dakle, oni koji žele da tokom referendumske kampanje na bilo koji način komentarišu predložena rešenja ili referendumski postupak postaju „organizatori kampanje“. Ovakav organizator, recimo udruženje građana, koje može imati vrlo skromne ambicije – da na teritoriji na kojoj deluje informiše građane o predstojećem ustavnom referendumu – mora imati otvoren poseban račun za finansiranje koji se ne sme koristiti u druge svrhe (član 26 nacrta) na koji može da primi novac iz sopstvenih i drugih privatnih izvora (od kojih su mnogi izvori izričito isključeni istim članom nacrta – poput zadužbina ili fondacija). Takav organizator mora o svom delovanju podneti izveštaj Agenciji za sprečavanje korupcije, a svako kršenje pomenutih obaveza, uključujući tu i propuštanje imenovanja ovlašćenog lica za sprovođenje kampanje, podleže mogućem prekršajnom kažnjavanju. Zaprećene novčane kazne se kreću od 200.000 dinara do neverovatnih dva miliona dinara.

Ovakav pristup naivnom čitaocu može delovati kao da se pisac nacrta pomalo zbunio pa je slučajno pomešao izbore (gde je sprečavanje korupcije i praćenje tragova finansiranja kampanje vrlo važno), sa referendumom. Čak i Vlada Srbije, ovakva kakva jeste, zna da o referendumu svako ima pravo da bude obavešten i da u njemu učestvuje. Ostaje da predlagač tokom julske rasprave pokuša da objasni zbog čega je predložio navedene drakonske kazne. Prosečan poznavalac političkih prilika u Srbiji mogao bi da zaključi da se radi o starom, oprobanom i funkcionalnom metodu – pretnji. Ko bi rizikovao da tobož obaveštava građane, pravi skupove i deli im štampani materijal o referendumu čiji je ishod svakako izvestan? Naročito ako ga na kraju tog puta čeka prekršajni sudija.

Još jedna grupa krajnje problematičnih odredbi se odnosi na širom otvoren prostor za proceduralne manipulacije – recimo odredba po kojoj se referendum po pravilu održava u jednom danu (dakle opet možemo očekivati dva) ili ona po kojoj se overa potpisa za narodnu inicijativu (ili referendum koji predlažu građani) tarifira kao overa potpisa na izborima. To u praktičnom smislu znači da je građanima koji žele da u propisanoj proceduri predlože usvajanje akta ili raspisivanje referenduma na republičkom nivou za ovakvu operaciju potrebno u proseku od 10 do 60 hiljada evra, u zavisnosti od procedure koja je u pitanju. Ove odredbe u svom ishodu nesumnjivo predstavljaju prepreku ostvarivanju Ustavom garantovanog prava i suštinski dovode u pitanje mogućnost bilo koje grupe da predloži referendum ili narodnu inicijativu.

U članu 23 nacrta imamo i fantastičan portret savremene srpske demokratije – Vlada je dužna da u roku od 8 dana od raspisivanja republičkog referenduma građanima pruži objektivne(!) informacije o referendumu, stavovima o različitim odgovorima na referendumsko pitanje i da to objavi na svom sajtu, a zatim ove informacije dostavi građanima na kućnu adresu. Kao što vidimo, dok građanin, zajedno sa drugim zainteresovanima za referendum, grca u strahu od mogućeg kažnjavanja, Vlada komforno pretpostavlja sve naše stavove (koje nije poželjno da izrazimo), objavljuje ih, a onda i ljubazno dostavlja na adresu.

Podjednako je neverovatno i rešenje iz člana 40 nacrta koje obavezuje skupštine na svim nivoima da odluku građana izraženu na referendumu poštuju godinu dana od dana održavanja referenduma, nakon čega mogu doneti akt koji je suprotan toj odluci. Zašto bi se, pod takvim uslovima, građani o bilo čemu, bilo kada, izjašnjavali? Sem ako se ne podrazumeva da će odluke građana baš uvek biti u skladu sa željama onoga ko referendum raspisuje.

Posebnu pažnju zaslužuju odredbe o održavanju referenduma tokom epidemije kada izborne komisije mogu propisati posebna pravila o formiranju glasačkih odbora, primopredaji glasačkog materijala, sprovođenja glasanja na tim biračkim mestima i utvrđivanja rezultata glasanja (članovi 36 i 37 nacrta). Čemu ova epidemijska (protivustavna) rupa služi, ne treba dva puta pogađati. Ustavni referendum će se izvesno odvijati tokom epidemije zarazne bolesti.

Dakle, sa usvojenim predloženim rešenjima, a prilikom sprovođenja predstojećeg ustavnog referenduma, izborne procedure i prebrojavanje glasova su vrlo verovatno nepoznanica o kojima će se tek odlučivati aktima nižeg ranga. Građanin koji želi da se na bilo koji način udruži sa drugim građanima radi informisanja, izjašnjavanja i diskusije o referendumskom pitanju i posledicama donetih odluka, može samo da drhti pod pretnjom zakonskog biča. Bojkot – neće vredeti ni pišljiva boba. Ako smo se nadali da će se o promenama sudskog i tužilačkog sistema masovnije izjasniti same sudije i tužioci, sa trenutno predloženim rešenjima to komotno možemo da zaboravimo. Nijedan neće želeti u opisane zakonske ralje. Ukoliko predloženo bude i usvojeno (a zašto ne bi bilo kada posledica svakako nema), izjašnjavanje o promeni najvišeg akta, a kasnije i o svakom drugom referendumskom pitanju, će ličiti na sada već čuvene fotografije sa inauguracije predsednika Srbije 2017. godine. Svakom protivniku ustavnih izmena Vlada će dodeliti jedan masivniji zakonski član – da ga čvrsto drži za vrat, dok svečanost ne prođe.

Peščanik.net, 16.07.2021.

REFORMA PRAVOSUĐA

________________

  1. Član 2 Ustava Srbije.
The following two tabs change content below.
Sofija Mandić je rođena 1986. u Novom Sadu. Diplomirana je pravnica i aktivistkinja za ljudska prava. Radi u Centru za pravosudna istraživanja, a prethodno je bila angažovana u Beogradskom centru za bezbednosnu politiku i Nacionalnom demokratskom institutu. Povremena je saradnica Centra za samostalni život osoba sa invaliditetom, članica Upravnog odbora Centra za podršku ženama i generalna sekretarka Peščanika. Sa Peščanikom sarađuje od 2007, kao učesnica u radijskim emisijama, a zatim i kao autorka tekstova. Koautorka je brojnih analiza o vladavini prava, stanju ljudskih prava u Srbiji i njihovoj perspektivi. Neke od njih su: Ljudska prava u Srbiji (BCLJP, 2018 i 2019), Naša urušena prava (FES, 2019), Uslovi za izbor i napredovanje sudija i tužilaca u pravnom obrazovanju (CEPRIS, 2018), Alternativni izveštaj o primeni UN Konvencije o eliminaciji svih oblika diskriminacije žena u Srbiji (Mreža SOS Vojvodina, 2018), Alternativni izveštaj o primeni Konvencije Saveta Evrope o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama u Srbiji (Mreža SOS Vojvodina, 2018), Skorašnji Ustav Srbije – rodna perspektiva (Ženska platforma za razvoj Srbije, 2017), Poslovi nespojivi sa policijskom profesijom (BCBP, 2017), Objektivno i pravovremeno informisanje građana u procesu evropskih integracija (BCBP, 2017), Predlozi za unapređenje izbornih prava osoba sa invaliditetom (Centar za samostalni život osoba sa invaliditetom, 2016), Testiranje integriteta policajaca (BCBP, 2016). Kao predstavnica civilnog društva učestvovala je u procesu izrade komentara i mišljenja na nacrte izmena Ustava iz 2006. i izradi Nacrta zakona o rodnoj ravnopravnosti. Autorka je i koautorka više inicijativa i predloga za ocenu ustavnosti zakona kojima se umanjuje dostignuti nivo prava građana.

Latest posts by Sofija Mandić (see all)