Spajanje, smanjenje ili ponovna izgradnja – odgovor na krizu ili strukturni reset?
Nedavni izveštaj agencije Rojters otkriva da Ujedinjene nacije razmatraju značajne strukturne reforme kao odgovor na ozbiljnu finansijsku krizu. Interni dopis sugeriše konsolidaciju različitih agencija UN u četiri glavna sektora: mir i bezbednost, humanitarna pitanja, održivi razvoj i ljudska prava. To bi moglo podrazumevati spajanje operativnih funkcija ključnih tela poput Svetskog programa za hranu, UNICEF-a, SZO i Agencije UN za izbeglice (UNHCR) u jednu humanitarnu jedinicu, kao i integraciju UNAIDS-a u SZO. Dopis takođe predlaže premeštanje osoblja iz gradova sa visokim troškovima i smanjenje viškova, uključujući prevodilačke usluge, kako bi se rešile sistemske neučinkovitosti i preklapajući mandati.
Ovaj predlog o konsolidaciji različitih agencija UN u manji broj sektora može delovati kao hrabar korak ka racionalizaciji operacija i smanjenju troškova, posebno u svetlu hroničnog nedostatka finansijskih sredstava. Međutim, iako je organizaciona efikasnost važna, stvarni problemi sa kojima se UN suočava idu dublje i zahtevaju iskreniju dijagnozu.
Takođe je važno naglasiti da predlozi za reformu nisu neutralni tehnički zahvati. Na njih utiče politička ekonomija u kojoj moćni donatori – često iz Globalnog Severa – teže većem uticaju na prioritete i raspodelu resursa UN-a. Konsolidacija bi mogla nenamerno dodatno nagnuti upravljanje u korist donatorskih preferencija, istovremeno marginalizujući glasove manjih ili manje bogatih država članica i potkopavajući multilateralni legitimitet sistema.
Ko ima mandat?
Na području bivše Jugoslavije, Ujedinjene nacije su najpoznatije po svojim mirovnim operacijama. U jednom trenutku, UN su se gotovo poistovetile sa UNPROFOR-om. Mirovne operacije su u isključivoj nadležnosti Saveta bezbednosti i danas su aktivne u relativno malom broju zemalja. (Mirovne snage u bivšoj Jugoslaviji predstavljale su vrhunac angažmana mirovnog sektora, za koji se, iskreno se nadam, nikada više neće ukazati potreba.) Međutim, većina aktivnosti UN-a ne odvija se kroz „Plave šlemove“, već putem specijalizovanih agencija i fondova, koji čine operativnu kičmu sistema UN.
U tom kontekstu, važno je podsetiti da Ujedinjene nacije nisu nevladina organizacija koja se bori za podršku donatora. Svaka agencija UN osnovana je rezolucijom Generalne skupštine, u kojoj su zastupljene sve 193 države članice. Te iste države članice dodelile su početne mandate – iako agencije uživaju određenu fleksibilnost u njihovom tumačenju, one ostaju pod autoritetom Izvršnih odbora koje čine predstavnici država članica. Odbori se sastaju jednom godišnje i imaju ovlašćenja da zaustave proširenje mandata ili ga redefinišu prema potrebi. Ako su takve intervencije bile retke, to nije samo zbog prekoračenja ovlašćenja od strane agencija, već i zato što su države članice često bile saučesnici – tolerišući ili podstičući promene fokusa bez obezbeđivanja odgovarajućeg finansiranja.
Dodatno, mnoge kritike o navodnom preklapanju mandata UN-a su preuveličane. Iako preklapanja postoje, ona često odražavaju komplementarne pristupe, a ne rasipničku redundantnost. Agencije poput UNICEF-a i UNHCR-a mogu delovati u istim humanitarnim kontekstima, ali funkcionišu po različitim pravnim osnovama i poseduju specifična znanja, mreže i institucionalno pamćenje. Njihovo spajanje moglo bi da naruši specijalizaciju i brzinu reagovanja, umesto da poboljša efikasnost.
Jaz između ambicija i finansiranja – hronična dilema UN-a
Drugo, države članice su često poveravale agencijama UN široke, pa čak i globalne mandate – često bez realne procene potrebnih finansijskih ili operativnih kapaciteta. Kao neko ko je dugi niz godina radio u Fondu UN za razvoj kapitala (UNCDF), bio sam neposredni svedok ovog disbalansa. UNCDF ima mandat da obezbedi kapitalnu podršku za 44 najmanje razvijene zemlje sveta, ali u praksi nikada nije imao resurse da deluje ni na tom skromnom nivou. U mnogim slučajevima, njegovo prisustvo na terenu svodilo se na male operacije, ponekad ne veće od nekoliko stotina hiljada dolara godišnje.
Štaviše, mnoge agencije UN imaju simbolični značaj koji prevazilazi njihovu operativnu ulogu. Tela kao što su UN Women ili UNAIDS predstavljaju političko priznanje marginalizovanih pitanja i populacija. Uključivanje takvih entiteta u šire sektore može se doživeti ne kao reforma, već kao umanjivanje političkih obaveza – odnosno kao signal da se UN povlači iz svoje uloge normativnog nosioca standarda. A isto važi i za UNCDF, koji najmanje razvijene zemlje doživljavaju kao jedinu „svoju“ agenciju i protive se pokušajima njenog gašenja (a takvih pokušaja je bilo).
Ono što je zaista hitno potrebno jeste trezveno preispitivanje mandata, uz odgovarajuće finansijske obaveze – u skladu sa osnovnim načelom da sredstva prate funkciju. Ako međunarodna zajednica očekuje da neka agencija ispuni određeni mandat, mora joj obezbediti sve neophodne resurse za njegovo sprovođenje. S druge strane, ako mandat više nije relevantan ili mu je obim značajno smanjen, spajanje agencije ili njeno gašenje može biti legitimna odluka.
Gde počinje stvarni problem: Pogrešna raspodela kadrova u UN
Na kraju, iako se agencije UN ponekad kritikuju zbog prekomernog broja zaposlenih, stvarnost je mnogo složenija. Problem nije u višku ljudi, već u njihovoj pogrešnoj raspodeli. Nesrazmerno veliki broj stalnih, viših pozicija i dalje je koncentrisan u sedištima – Njujorku, Ženevi i drugim glavnim centrima – dok su terenske operacije hronično kadrovski zapostavljene. Višemilionski programi u pojedinim zemljama često se sprovode sa samo petoro ili šestoro ljudi, i to u složenim okruženjima kao što je Demokratska Republika Kongo. Ovakav disbalans podriva samu svrhu operativnog rada UN.
Dodatni izazov predstavlja i ljudska cena stalnih reformi. Zaposleni UN-a – posebno oni na ugovorima na određeno vreme, angažovani na terenu – godinama su izloženi restrukturiranju bez stvarnih poboljšanja u pogledu sigurnosti zaposlenja, uslova rada ili institucionalne podrške. Umor od reformi je stvaran i, ako se ne upravlja pažljivo, predložena reorganizacija može dodatno demoralisati ionako preopterećeno osoblje, umesto da donese novu energiju i veću efikasnost.
Tokom svoje 25-godišnje karijere u sistemu UN, prošao sam kroz najmanje pet velikih organizacionih reformi, ne računajući sveobuhvatnu reformu razvojnog sistema UN pokrenutu 2019. godine. Svaka od tih reformi bila je predstavljena uz obećanja o većoj efikasnosti i boljoj isporuci rezultata. Međutim, u praksi su gotovo uvek podrazumevale smanjenje broja zaposlenih – uz korišćenje eufemizama poput „racionalizacija“ ili „optimizacija“ – dok se od agencija očekivalo da zadrže, pa čak i prošire svoje postojeće mandate. Rezultat je bio sve izraženiji nesklad između institucionalnih ambicija i raspoloživih ljudskih resursa, što je najčešće padalo na teret zaposlenih kojima je traženo da postižu više sa manje (famozna parola „doing more with less“) u već ionako teškim uslovima.
Zalaganje za pravu reformu, a ne kozmetičku reorganizaciju
Za početak, nimalo nije izvesno da bi predložena konsolidacija zaista dovela do smanjenja troškova. Spajanje agencija u četiri „super-departmana“ moglo bi jednako lako dovesti do stvaranja četiri nove birokratske hijerarhije – svaku predvođenu moćnim „carom“ sa sopstvenim aparatom podrške i slojevima administracije. Još važnije, ako ti novi super-departmani samo preuzmu postojeće mandate agencija koje ih čine, a da ne dobiju proporcionalno povećanje finansijskih sredstava, rezultat neće biti veća efikasnost, već umanjenje efektivnosti. Nedovoljno finansirane mega-strukture rizikuju da budu manje agilne, manje fokusirane i na kraju manje sposobne da ispune poverene mandate.
Problem nije jednostavno u tome što ima previše agencija, već u tome što su mandati često nejasni ili preambiciozni, resursi neusklađeni ili nedovoljni, a kadrovska struktura favorizuje centralnu birokratiju u odnosu na prisustvo na terenu. Reforma bi trebalo da počne jasnim definisanjem očekivanja od svake agencije, obezbeđivanjem adekvatnog finansiranja za realizaciju tih zadataka i preraspodelom osoblja tamo gde je ono najpotrebnije – na terenu.
Peščanik.net, 14.05.2025.
