Ustav i Covid-19

Dok se u Srbiji ponovo povećava broj zaraženih, a struka govori o intenziviranom „četvrtom talasu“ epidemije, u javnosti ne jenjavaju rasprave na temu da li bi obavezna imunizacija i/ili tzv. „kovid propusnice“ bile u skladu sa najvišim pravnim aktom Republike Srbije. Pažljiviji posmatrač lako će uočiti da kad god se to pitanje pokrene, predsednik Republike se oglasi, ponavljajući stav da, iako se lično zalaže za obaveznu imunizaciju ili bi rado poslušao savet struke u pogledu „kovid propusnica“, Ustav ga sprečava da preduzme bilo šta u vezi sa tim. Sličnu skepsu su izneli i neki predavači ustavnog prava, tvrdeći da su „vakcinalna prinuda i vakcinalna obaveza u ustavnom bezizlazu – dok je ovog Ustava ne bi mogle na ’zelenu granu’“.

Ovaj osvrt će se pozabaviti pitanjem da li je sumnja u ustavnost neke od tih mera osnovana, bez zalaženja u to da li bi neku od njih uistinu i trebalo uvesti, jer to pripada domenu politike, a ne prava. Neophodna je jedna prethodna napomena: iako ma koji pojedinac ili državni organ može slobodno da iznese tvrdnje o (ne)ustavnosti nekog nižeg pravnog akta, Ustavni sud (US) je taj koji na autoritativan način – dajući „poslednju reč“ – razrešava to pitanje. Ako se, međutim, iz bilo kog razloga US ne izjasni meritorno o tom pitanju (npr. niko ne pokrene inicijativu za utvrđivanje ustavnosti ili ona bude odbačena¹ od strane US), što je čest slučaj, o zasnovanosti tvrdnji da neki propis jeste ili nije u skladu sa Ustavom svako (treba da) odlučuje na osnovu vlastitih uverenja o njihovoj pravnoj uverljivosti, odnosno argumentativnoj snazi. Iako nijedna od pomenutih mera još uvek nije doneta, pa su samim tim i moguće reakcije US samo u domenu spekulacija, pokušaću u nastavku teksta da pokažem da postoje dovoljno jaki pravni razlozi za tvrdnju da ni obavezna imunizacija ni „kovid propusnice“ ne bi bile protivne Ustavu Republike Srbije.

Kada je reč o obaveznoj imunizaciji,² ona se u čl. 32, st. 2 Zakona o zaštiti stanovništva protiv zaraznih bolesti definiše kao „imunizacija lica određenog uzrasta, kao i drugih lica određenih zakonom, koju lice koje treba da se imunizuje, kao ni roditelj, odnosno staratelj ne može da odbije, osim u slučaju postojanja medicinske privremene ili trajne kontraindikacije koju utvrđuje doktor medicine odgovarajuće specijalnosti ili stručni tim za kontraindikacije“. Postojeći Zakon na nedvosmislen način otvara pravnu mogućnost za donošenje mere o obaveznoj imunizaciji protiv virusa covid-19. Član 33, st. 2 predviđa da, u slučaju pojave epidemije neke od zakonom izričito navedenih zaraznih bolesti „ili druge zarazne bolesti, može se odrediti i preporučena ili obavezna vanredna imunizacija protiv te zarazne bolesti za sva lica, odnosno za određene kategorije lica (kurziv M.J.), ako se utvrdi opasnost od prenošenja te zarazne bolesti“. Sledećim stavom se precizira da se bilo koja od ovih mera naređuje aktom ministra, u skladu sa preporukama Svetske zdravstvene organizacije, na predlog Zavoda za javno zdravlje osnovanog za teritoriju Republike Srbije, a uz saglasnost Republičke stručne komisije za zaštitu stanovništva od zaraznih bolesti. Najzad, u odeljku Zakona sa kaznenim odredbama predviđene su sankcije, tj. novčane kazne. Tako će pravno lice koje „ne postupa po propisima, odlukama ili naredbama koje donose nadležni organi u skladu sa ovim zakonom“, što uključuje i meru obavezne imunizacije (čl. 81, st. 1, tač. 9) platiti kaznu od 50 do 500 hiljada dinara, dok će fizičko lice za istu vrstu nepostupanja biti sankcionisano novčanom kaznom od 50 do 150 hiljada dinara (čl. 85, tač. 6).

Gorepomenuti čl. 33, st. 2 je 13. novembra 2020. postao sastavni deo zakonskog teksta, pošto su usvojene izmene i dopune tog akta. Predlog je sedam dana ranije usvojila Vlada, a Narodna skupština je o njemu raspravljala i glasala u jednom danu, bez ijednog podnetog amandmana, usvojivši ga sa 189 glasova „za“ od 192 prisutnih narodnih poslanika. Prilikom rasprave u plenumu, nijedan izvestilac nadležnih radnih tela Narodne skupštine nije se javio za reč. Ne samo, dakle, da niko u postupku donošenja izmena i dopuna Zakona nije izrazio sumnju u njihovu ustavnost, već to docnije nije učinio ni predsednik Republike. On je potpisao ukaz o proglašenju Zakona (Sl. glasnik RS, br. 136/2020), iako raspolaže ustavnim ovlašćenjem iz čl. 113, st. 1 da, uz pismeno obrazloženje, već izglasani zakon vrati Narodnoj skupštini na ponovno odlučivanje ako izrazi sumnju u njegovu ustavnost. Kako to izgleda, videli smo u julu ove godine, kada je predsednik vratio Skupštini na ponovno odlučivanje Zakon o vodama, uz izričito obrazloženje da on nije u skladu sa Ustavom Srbije.

No, propuštanje nosilaca zakonodavne i izvršne vlasti da već u procesu usvajanja izmena i dopuna Zakona skrenu pažnju na moguću neustavnost odredbe o obaveznoj imunizaciji, iako indikativno, nije od odlučujućeg značaja. Za pravnu analizu je daleko važnija nedavna odluka Evropskog suda za ljudska prava u slučaju Vavřička and Others v. the Czech Republic. U njoj se ESLJP izjašnjavao o tome da li je zakonskom obavezom vakcinacije dece protiv izvesnih bolesti, uz mogućnost kažnjavanja roditelja koji to ne urade i uz zabranu prijema u obdanište nevakcinisane dece, povređeno pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života garantovano članom 8 Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama. Naš Ustav ne pominje eksplicitno pravo na poštovanje privatnog života, ali poznaje određena prava koja je ESLJP u svojoj jurisprudenciji tretirao kao obuhvaćena članom 8. ESLJP je, na primer, u seriji slučajeva razmatrao da li se propisanim prinudnim medicinskim procedurama i tretmanima od strane država članica krši pomenuti član Konvencije. U našoj javnosti se, otuda, napominje da bi u eventualnom postupku osporavanja ustavnosti obavezne imunizacije kao potencijalno povređena ustavna prava mogla da se navedu: pravo na zaštitu fizičkog zdravlja (čl. 68, st. 1), ali i sloboda uverenja i pravo da se ostane pri svom uverenju (čl. 43, st. 1).

Ovde izgleda da treba skrenuti pažnju, čak i onima od kojih bi se očekivalo da to znaju, da ustavne slobode, sa retkim izuzecima,³ nisu ili-ili norme, tj. kada je o njima reč, US ne odlučuje o jednoj od dve mogućnosti: ili je aktom niže pravne snage povređeno zagarantovano pravo ili je taj akt u skladu sa njim. To stoga što čl. 20, st 1 Ustava izričito kaže: „Ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava.“⁴ Dakle, ono što i ESLJP i ustavni sudovi uobičajeno rade kada pred sobom imaju tvrdnju da je neki pravni akt u suprotnosti sa ustavnim normama o ljudskim pravima jeste da se upuštaju u analizu proporcionalnosti, na osnovu koje ispituju da li je reč o dopuštenom vidu ograničenja prava i sloboda. Ta analiza u osnovi podrazumeva da nadležni sud preduzme sledeće korake: ispitivanje postojanja legitimnog cilja mere kojom se ograničava pravo; ispitivanje adekvatnosti, odnosno razumne veze između legitimnog cilja i preduzete mere; ispitivanje neophodnosti, odnosno da li je postojala blaža mera kojom bi se postigao isti cilj, a kojom se manje ograničava ljudsko pravo; te, ispitivanje srazmernosti, koje podrazumeva proveru da li su koristi preduzimanja mere veće od štete koja se njome nanosi.

ESLJP je u Vavřički izvršio pomenutu analizu. Najpre je utvrdio da „obavezna vakcinacija, kao i bilo koja druga medicinska intervencija koja nije zasnovana na pristanku, predstavlja ograničenje (interference)“ prava iz čl. 8 (par. 263). Zatim je ustanovio da se merom obavezne vakcinacije štiti legitiman cilj – „zaštita od oboljenja koja bi mogla da predstavljaju ozbiljan rizik za zdravlje“ (par. 272). U sledećem koraku je ustanovljena razumna veza između mere i cilja, utoliko što je rečeno da među državama članicama postoji opšti konsenzus oko toga da je „vakcinacija jedna od najuspešnijih i najdelotvornijih zdravstvenih intervencija, te da svaka država treba da teži ostvarenju najvišeg mogućeg stepena vakcinisanosti svog stanovništva“ (par. 277). Kako, ipak, među državama članicama nema saglasnosti u pogledu „jednog jedinog modela“, to je Sud zaključio da svaka država uživa izvestan stepen slobode uređenja ove materije (margin of appreciation) (par. 278). Kada je reč o neophodnosti mere vakcinacije protiv devet zaraznih bolesti, Sud je prizvao autoritet naučne zajednice koja tu meru smatra efikasnom i bezbednom (par. 291). Pritom, u datom slučaju država nije posegla za radikalnijim postupkom prisilnog vakcinisanja, već je predvidela obavezu, od koje su izuzeti roditelji dece koja iz zdravstvenih razloga ne mogu da prime vakcinu, a koja je potkrepljena „relativno umerenom“ sankcijom – jednokratnom novčanom kaznom (par. 293).⁵ Najzad, kada je reč o srazmernosti mere, Sud je zaključio da se ona, najpre, oslanja na „opsežne naučne dokaze da je rano detinjstvo optimalno doba za vakcinaciju“. Što je još važnije, da bi deca koja iz zdravstvenih razloga ne mogu da se vakcinišu mogla da borave u obdaništu potrebno je da „među drugom decom postoji veoma visoka stopa vakcinisanosti protiv zaraznih bolesti“. Sud, stoga, zaključuje „da se ne može smatrati nesrazmernim to što država od onih za koje vakcinacija predstavlja daleki rizik po zdravlje traži da prihvate tu univerzalno praktikovanu meru kao oblik pravne obaveze, a sve u ime društvene solidarnosti i za račun malog broja ranjive dece koja ne mogu da uživaju koristi od vakcinacije“ (par. 306).

Sud se, najzad, kratko osvrnuo i na tvrdnju da je obaveznom vakcinacijom povređena sloboda uverenja, zaštićena čl. 9 Konvencije. Napominjući, najpre, da se u ranijoj praksi nije izjašnjavao o konkretnom uverenju u štetnost vakcinacije, Sud je, ipak, podsetio na vlastito stanovište, po kojem „u zaštiti ličnih uverenja, čl. 9 nije uvek garantovao pravo na ponašanje u javnoj sferi na način koji je određen takvim uverenjem“. S obzirom da se obavezna vakcinacija odnosi na sve, bez obzira na njihova verska ili lična uverenja, Sud je našao da nije bilo ni povrede čl. 9 (par. 331).

U odsustvu propisane mere obavezne imunizacije protiv covid-19 i konkretne inicijative za ocenu njene ustavnosti, više je nego nezahvalno spekulisati o tome kako bi srpski US u datim okolnostima mogao da rezonuje. Ipak, iz prethodno rečenog je, čini se, i nepravnicima jasno da bi analiza proporcionalnosti i krajnja odluka US mogla u znatnoj meri da se osloni na rezonovanje ESLJP iz Vavřičke. Prvo, stoga što bi se radilo o bitno sličnim slučajevima; i drugo, zbog vezanosti US stavovima i odlukama ESLJP. Da je to tako, potvrđuje uostalom i ranije postupanje US, koji je rešenjem IУз-48/2016 od 26. oktobra 2017. odbacio inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti koje se tiču obavezne vakcinacije dece u pogledu taksativno pobrojanih oboljenja.⁶ U osamnaest strana dugom rešenju, koje po svojoj prirodi više odgovara meritornoj odluci, US, između ostalog, primećuje da je „ustavno pravo na zaštitu zdravlja pojedinca u korelaciji, sa jedne strane, sa obavezom države na preduzimanje odgovarajućih mera zaštite, uključujući i preventivne mere zaštite usmerene na celokupno stanovništvo, a sa druge strane, sa obavezom svakog pojedinca da se podvrgne određenoj meri koja za svrhu ima i ostvarivanje prava drugih na zaštitu zdravlja“ (str. 12). Posle delimično izvedene analize proporcionalnosti, US zaključuje „da je mešanje zakonodavca u ostvarivanje prava na fizički i psihički integritet zasnovano na potrebi da se zaštiti zdravlje celokupnog stanovništva i osoba u pitanju, da je kao takvo opravdano i srazmerno cilju koji se želi postići“ (str. 14).

Najzad, na jednom mestu se US pozabavio i tvrdnjom da su nevakcinisana deca diskriminisana u odnosu na onu vakcinisanu, jer im se uskraćuje Ustavom zajemčeno pravo na obrazovanje. Polazeći od toga da „[diskriminacija] u najširem smislu reči, predstavlja drugačije tretiranje lica u istim ili sličnim situacijama bez objektivnog i razumnog opravdanja“, kao i to „da je imunizacija dece određenog uzrasta obavezna preventivna mera koja se sprovodi u javnom interesu“, US zaključuje da „se onaj ko odbije imunizaciju, dakle ne ispuni propisanu obavezu, ne može smatrati diskriminisanim u odnosu na onoga ko se podvrgao toj obavezi, jer oni nisu u istoj ili sličnoj situaciji“ (str. 16). To rezonovanje US je potencijalno od velikog značaja za pravnu utemeljenost tvrdnji da bi svi kojima bi bio ograničen pristup određenim javnim objektima i manifestacijama (tzv. „kovid propusnice“), po osnovu neispunjenja zakonske obaveze na vakcinisanje, bili diskriminisani.

Međutim, kako organizatori određenih manifestacija u Srbiji (npr. koncerata) već sada prisustvo uslovljavaju posedovanjem 48 sati starog PCR negativnog testa, dokaza o vakcinaciji ili preležanoj bolesti, postavlja se pitanje da li bi neki opštiji režim „kovid propusnica“, koji bi bio uveden i bez prethodno ustanovljene obavezne imunizacije, bio diskriminatoran i neustavan. I na ovo hipotetičko pitanje je teško dati neki nedvosmislen pravni odgovor. Ipak, budući da je EU već uvela „covid-19 pasoše“ u svrhu obnavljanja slobode kretanja, a i mnoge države su pribegle režimu „zdravstvenih propusnica“ za pristup javnim mestima i događajima, u uporedno-ustavnopravnoj praksi se pojavljuju prve odluke u vezi sa tim pitanjem. Tako je, primerice, u svojoj odluci od 5. avgusta francuski Ustavni savet (Conseil constitutionnel), između ostalog, razmatrao i pitanje da li uvedene „zdravstvene propusnice“ krše ustavnu odredbu o jednakosti građana. Polazeći od stava da „princip jednakosti ne sprečava zakonodavca da različite situacije različito reguliše, ili da odstupi od jednakosti zarad javnog interesa, pod uslovom da su u bilo kojem od ta dva slučaja proishodeće razlike u postupanju direktno povezane sa zakonski ustanovljenim ciljem“ (par. 49), Savet je zaključio da se prigovor o diskriminaciji i povredi jednakosti mora odbiti.

***

Prethodna analiza je imala za cilj da pokaže da tvrdnje o tome da bi obavezna imunizacija ili „kovid propusnice“ bili u suprotnosti sa Ustavom Republike Srbije nisu pravno uverljive i utemeljene. U tim tvrdnjama prednjači predsednik Republike. Svakome ko pomno prati dnevnopolitičke događaje u Srbiji upada, međutim, u oči to da su tzv. vakcinalna pitanja praktično jedina u vezi sa kojim predsednik poteže argument Ustava i (ne)ustavnosti. Taj podatak je sam po sebi interesantan, budući da, za početak, sam predsednik u pomenutoj materiji nema bogzna kakve ustavnopravne ingerencije. Videli smo da kada je mogao da iskaže sumnju u pogledu ustavnosti novouvođenih odredbi Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti i da ih vrati Narodnoj skupštini na ponovno odlučivanje, on to nije učinio. Ostaje, otuda, da zaključimo da ni sam predsednik Republike ne veruje iskreno u tvrdnju o neustavnosti pominjanih mera. Biće da je ona samo zgodan paravan za političku procenu – po svoj prilici, sasvim valjanu – da bi oštrija vakcinalna politika naišla na ozbiljno nezadovoljstvo građana i da bi mu štetila na projektovanim izborima 2022. godine. I dok se politički obziri te prirode mogu još i razumeti, iako ne u potpunosti opravdati, jer je reč o javnom zdravlju, svakome kome je stalo do ustavnosti i vladavine prava neprihvatljivo je to da se Ustav koristi kao moneta za potkusurivanje i ubiranje dnevnopolitičkog ćara.

Autor je redovni profesor na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu.

Peščanik.net, 23.08.2021.

KORONA

1. Ostavljam ovde po strani to što naš US, donoseći rešenje o odbacivanju inicijative za ocenu ustavnosti, katkad poseže za krajnje opsežnom argumentacijom, nalik onoj kada se inicijativa odbija iz meritornih razloga. O jednom takvom rešenju će još biti reči.
2. Iako i Evropski sud za ljudska prava (ESLJP) u slučaju Vavřička and Others v. the Czech Republic od 8. aprila 2021. pravi razliku između mere prisilne vakcinacije i mere obavezne imunizacije za čije neizvršenje je predviđena određena sankcija, na ovom mestu neće biti reči o prvopomenutoj meri.
3. Reč je o tzv. nederogabilnim ili apsolutnim ljudskim pravima, od kojih ni u kakvim okolnostima nema odstupanja. Ona su taksativno navedena u čl. 15(2) Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama.
4. Slična odredba o dozvoljenom ograničenju prava na privatan život se nalazi u st. 2 čl. 8 Konvencije: „Javne vlasti neće se mešati u vršenje ovog prava sem ako to nije u skladu sa zakonom i neophodno u demokratskom društvu u interesu nacionalne bezbednosti, javne bezbednosti ili ekonomske dobrobiti zemlje, radi sprečavanja nereda ili kriminala, zaštite zdravlja ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih.“
5. Kada je reč o zabrani upisa u vrtić nevakcinisane dece, Sud je stao na stanovište da nije reč o kaznenoj (punitivnoj), već o protektivnoj meri usmerenoj na zaštitu dečijeg zdravlja (par. 294).
6. U delu Vavřičke u kojem ESLJP razmatra uporedno-ustavnosudsku praksu, navodi se i ova odluka našeg US (par. 122-124).