Bregzit: ustavna restauracija ili razaranje ustavne demokratije?

Deo iz autorove nove knjige „Moderno ustavotvorstvo. Tri priče o odnosu istorijskih slučajnosti i normativnih principa“, Fabrika knjiga i Peščanik, 2024.

Šta je Bregzit i šta se događalo između 2010. i 2016. godine

Dok su se političari, sudije, javno mnjenje i akademski pisci mučili da razumeju laburističku ustavnu reformu, dogodio se nov potres. U junu 2016. godine građani su glasali da zemlja istupi iz Evropske unije. U političkoj kampanji koja je prethodila referendumu, mogućnost napuštanja Unije nazvana je Bregzit (Brexit – British exit); oni koji su bili za ostanak u Uniji obrazovali su blok nazvan „Glasaj za ostanak“ (Vote Remain); advokati istupanja iz Unije bili su udruženi u „Glasaj za izlazak“ (Vote Leave) blok; prvi su nazivani remainers, a drugi Brexiteers. Posle referenduma, termin „Bregzit“ koristiće se za turbulentni proces tranzicije u kome je Britanija pregovarala s Unijom o modalitetima istupanja i budućem karakteru pravnih i političkih odnosa dva nezavisna partnera. Proces je okončan u januaru 2020. godine, kad je Ujedinjeno Kraljevstvo formalno napustilo Uniju. Sukcesivne konzervativne vlade tražile su u tom periodu odgovore na teška pravna, politička, ekonomska i kulturna pitanja. Bregzit je bio obeležen konfuzijom, demonstracijama pravnog neznanja, političkim sukobima i manipulacijama, populističkim udarom na ustavne institucije, kao i svojevrsnim „kulturnim ratom“ u kome su mediji lojalni vladi identifikovali i prozivali „neprijatelje naroda“.¹

Bregzit se ne može okarakterisati kao iznenađenje. Već smo rekli da je pitanje odnosa prema članstvu u evropskoj porodici bilo predmet političkih razdora još od šezdesetih godina 20. veka (v. odeljak 6.3.).² Obe velike partije – laburisti i konzervativci – patile su od unutrašnjih podela na „proevropljane“ i „evroskeptike“. Svi parlamentarni izbori i svaka od mnogobrojnih promena u karakteru Evropske unije bili su korišćeni kao prilike da ideološki i brojčano promenljivi blokovi izađu sa zahtevima za promenu statusa Britanije u Uniji. Među konstantnim predizbornim i parlamentarnim temama bile su inicijative za održavanje različitih referenduma, od onih gde bi građani odlučili da li država treba da ostane u Uniji ili da je napusti (in/out referendum), do izjašnjavanja o različitim pravnim aktima Unije.³

Posle 13 godina laburističke vladavine, konzervativci su 2010. godine oformili koalicionu vladu sa proevropski orijentisanom Liberalno-demokratskom partijom. Novi premijer Dejvid Kameron, u početku sklon da evropsko pitanje ukloni sa dnevnog reda, morao je ubrzo da popusti pod pritiskom evroskeptika u sopstvenoj stranci, kao i da prihvati političku težinu novih pitanja na kojima su insistirale vanparlamentarne političke grupe situirane desno od konzervativaca. Višegodišnji priliv migranata, dramatično povećan posle 2004, kad su u Uniju primljene nekadašnje komunističke države, kao i finansijska kriza iz 2008, stvorili su plodno tle za populističke aktere.⁴ Tradicionalni politički pragmatizam koji je decenijama uspevao da održi kompromis između konzervativaca i laburista predstavljajući članstvo u Uniji kao utilitaran spoljnopolitički i ekonomski izbor, sada se suočio sa izazovom identitetske politike, koju nisu mnogo zanimale podele na libertarijance i socijaliste:

„Osnovno pitanje više nije bilo „Kakva treba da bude uloga države?“, nego „Šta znači biti Britanac?“, a posebno da li je „biti Britanac“ spojivo sa „biti Evropljanin“.“ (Bogdanor, 2020: 95)

Signal za uzbunu oglasio se u oktobru 2011. godine, kad se 80 konzervativnih poslanika u Domu komuna usprotivilo vladinom predlogu da se pitanje članstva u Uniji ne iznosi na referendum. Svi su oni bili backbenchers, odnosno „obični poslanici“, bez funkcija u velikom vladinom aparatu, koji su svoje neslaganje obrazložili raspoloženjem „biračke baze“ (isto: 97). Kameronova reakcija bila je usmerena na očuvanje jedinstva stranke, kao i na uveravanje birača da vlada razume njihovo nepoverenje prema Uniji. U jednom govoru 2013. godine, on je formulisao novu vladinu strategiju. Sumiravši poznate britanske kritike političke i pravne ekspanzije Unije, on je ponudio alternativu u obliku stare vizije EU kao primarno ekonomskog saveza. Ostanak u Uniji, reći će Prvi ministar, zahteva značajne ustupke Brisela Londonu; nakon eventualnog dogovora o novom statusu Britanije, vlada će prepustiti britanskom narodu odluku o tome da li država treba da ostane članica Unije (Cameron, 2013, online). Ta ideja, nazovimo je „strategijom dva koraka“, prihvaćena je kao programsko opredeljenje Konzervativne partije u predizbornoj kampanji 2015. godine:

„Konzervativna vlada rukovodiće se principom da članstvo u Evropskoj uniji zavisi od saglasnosti britanskog naroda; poslednjih godina podrška Uniji znatno je umanjena. Zato ćemo posle izbora prvo pregovorima utvrditi nov status Britanije u Evropi, a zatim ćemo pitati britanski narod da li želi da ostane u Uniji na tako reformisanim osnovima ili želi da je napusti. Do kraja 2017. godine organizovaćemo referendum o ostanku ili napuštanju (in-out referendum) i poštovaćemo ishod tog izjašnjavanja.“ (Conservative Party Manifesto, 2015: 72)

Protivno prognozama, Konzervativna stranka osvojila je apsolutnu većinu na izborima u maju 2015, što joj je omogućilo da samostalno sastavi vladu (Adam, 2020: 66). Bio je to, pokazaće se, dvosekli mač. Oslobođena koalicionih ograničenja, nova Kameronova vlada morala je da ispuni obećanje o referendumu. Nacrt zakona o referendumu predstavljen je odmah po formiranju novog parlamenta. U toku šestomesečne diskusije o Nacrtu (maj-novembar 2015) poslanici gotovo uopšte nisu razgovarali o argumentima za i protiv članstva u Uniji; kad Zakon bude usvojen (European Union Referendum Act, 2015), vlada će otvoriti pregovore o koncesijama sa Briselom, a nakon toga će početi referendumska kampanja. To je pažnje vredan detalj: u režimu čije osnovno ustavno načelo je suverenost parlamenta, Dom komuna od izbora u maju 2015. godine do referenduma u junu 2016. godine nijednom nije imao na dnevnom redu pitanje o statusu države u Uniji (Russell and Jones, 2023: 63). Najviše predstavničko telo nije se potrudilo da sebi i građanima razjasni referendumske opcije i moguće ustavne, ekonomske i socijalne posledice izbora. Zvanično državno stanovište u prilog ostanka u Uniji formulisao je i pokušao da sprovede pravno nepostojeći i politički arbitrarni kabinet.

Pomenuta strategija dva koraka bila je ista ona koju je primenio premijer Harold Vilson 1975, kada su ga njegovi laburisti primorali na održavanje referenduma o članstvu u tadašnjoj Zajednici. U obe epizode vlade su bile fokusirane na suzbijanje raširenog straha da će članstvo u evropskoj porodici nametnuti vrednosti i institucije strane državi i društvu (Rogers, 2019: 10). Konteksti odbrane „britanske izuzetnosti“ bili su međutim bitno različiti. Vilsonova vlada je imala manevarski prostor da ponudi racionalan argument protiv tada dominantnog socijalnog straha: koncesijama uobličeno članstvo nezavisne Britanije u evropskom savezu predstavljalo se kao garantija za izlazak iz ekonomske krize (Glencross, 2016: 9). Tri decenije kasnije, Kameron se suočio s efikasnom populističkom manipulacijom koja je insistirala da članstvo u Uniji ugrožava nacionalni identitet. U prvom planu našli su se strah od „gubitka suverenosti“ i od „migrantske pretnje britanskoj kulturi“ (Bogdanor, 2020: 99).

Kameronov prvi korak – pregovori sa Evropskim savetom – imao je za cilj da Britaniji obezbedi nova izuzeća iz važećeg evropskog režima. Trebalo je da te koncesije uvere glasače kako je vlada učinila sve neophodno da otkloni uzroke identitetskih strahova. Fokusirani na migraciju, evroskeptici su tražili da Ujedinjeno Kraljevstvo dobije pravo da kontroliše ulazak u zemlju drugih državljana Unije. Zahtev za ograničenjem slobode kretanja bio je međutim neprihvatljiv za Brisel, kao osporavanje jedne od „četiri slobode“ na kojima Unija počiva.⁵ Kameron je zato pokušao da britansku poziciju formuliše kao niz zahteva usmerenih na reformu Unije; reforma bi naglasila ekonomski karakter savezništva, istovremeno zaustavljajući proces političke i pravne integracije, koji su Britanci tradicionalno tumačili kao nelegitimnu „federalizaciju Evrope“ (Rogers, 2019: 33). Brisel međutim nije bio spreman da proširi već impresivnu listu britanskih privilegija, niti da razmatra pitanje promene karaktera Unije.⁶ Dokument bombastičnog naslova Novo uređenje položaja Ujedinjenog Kraljevstva u Evropskoj uniji (A New Settlement for the UK within the EU), koji su Evropski savet i britanska vlada potpisali u februaru 2016, ponudio je tek niz deklarativnih, pravno neobavezujućih koncesija, koje su izražavale načelno razumevanje za britanske probleme (za detaljnu analizu, up. Glencross, 2016: 84). Kameron je taj tekst proglasio trijumfom i objavio da će se vlada zalagati za ostanak u Uniji. Protivnici su rezultat pregovora proglasili kapitulacijom. Referendum je zakazan za 23. jun 2016. godine.

Kameron je na početku kampanje suspendovao princip kolektivne odgovornosti vlade, dozvolivši ministrima slobodno opredeljivanje o referendumskom pitanju. To se pokazalo pogrešnim. Jedan broj vodećih ministara odmah se izjasnio za istupanje, što je glasačima poslalo poruku o unutrašnjem razdoru u vladajućoj stranci. Laburisti su bili načelno jedinstveni u podršci ostanku, ali se njihovom vođstvu, s nekada glasnim euroskeptikom Džeremijem Korbinom na čelu, zamerala „mlaka i neiskrena“ kampanja (Russell and James, 2023: 83). Analitičari se slažu da je osnovni problem Vote Remain kampanje bio nedostatak bilo kakvog pozitivnog argumenta u prilog evropskoj integraciji: jedina poruka glasačima glasila je da bi istupanje iz Unije bilo ekonomski rizično (Glencross, 2016: 35). Vote Leave kampanja, predvođena partijom UKIP i njenim liderom Najdželom Faražom, bila je mnogo efikasnija. „Odbrana suverenosti“ i „migrantska pretnja“ predstavljeni su kao egzistencijalna pitanja nacije; slogani su bili snažno emotivno obojeni, usmereni istovremeno na laskanje nacionalnom ponosu i širenje straha; kampanju su obeležile jednostavne poruke, medijske manipulacije⁷ i laži.⁸ Najvažnija poruka, briljantan primer efikasnog političkog marketinga, glasila je „Preuzmimo ponovo kontrolu!“ (Take back control!): jednom kad napusti Uniju, država će povratiti kontrolu nad svojim „granicama, novcem i zakonima“, što će je osposobiti da „štiti našu ekonomiju, sigurnost i Savez“ (EU Exit, 2018: 4).

Dan posle: kako je Ujedinjeno Kraljevstvo napustilo Evropu

Referendum je održan 23. juna 2016. godine. Pedeset dva posto birača glasalo je za istupanje Ujedinjenog Kraljevstva iz Evropske unije.⁹ Rezultat je bio šok i za pobednike i za poražene. Niko nije znao kako dalje. Kameron je podneo ostavku, ostavljajući svojoj uzdrmanoj stranci i vladi da se suoče s pitanjima definisanja procedure istupanja, karaktera budućih odnosa s Unijom i – ne najmanje važno – karaktera budućeg pravnog i političkog režima Ujedinjenog Kraljevstva. Tokom kampanje, suparničke strane nisu ponudile ništa izuzev ideoloških slogana dizajniranih da privuku birače. Niko nije pominjao član 50 Ugovora o Evropskoj uniji (1993) koji reguliše postupak napuštanja Unije, problem Severne Irske, enormne praktične probleme budućeg upravljanja ekonomijom koja je do juče bila deo jedinstvenog evropskog tržišta, niti reforme pravnog sistema posle očekivanog ukidanja nekoliko hiljada evropskih propisa. Kad se parlament sastao 24. juna, vlada je mogla samo da izjavi kako „član 50 neće biti aktiviran pre nego što se dogovorimo kakvu vrstu odnosa sa EU želimo“ (nav. prema Russell and Jones, 2023: 92). Bila je to tek fraza koja je loše prikrivala konfuziju. Član 50 Ugovora otvara se prividno jednostavnim odredbama:

„Svaka država članica može donijeti odluku o povlačenju iz Unije u skladu sa svojim ustavnim odredbama. Država članica koja donese odluku o povlačenju, o svojoj namjeri obavješćuje Europsko vijeće.“¹⁰

Već prva rečenica izazvala je zabunu. Jasno je bilo da Britanija ima pravo da samostalno odluči o istupanju; manje je bilo jasno koje odredbe britanskog ustava treba primeniti (Wright, 2020: 33). Referendum je bio konsultativni, pa iako se vlada unapred obavezala da će poštovati rezultat, bilo je neophodno doneti odluku koja će taj rezultat učiniti pravno obaveznim. Setite se razmatranja o fleksibilnom ustavu, koji nikad nije pravno nedvosmisleno rešio pitanje odnosa monarhijskih prerogativa i suverenosti parlamenta. Problem se sad vratio u obliku pitanja o tome ko je nadležan da formalizuje rezultate referenduma i da pokrene proceduru istupanja. Pošto je jedna od velikih tema Glasaj za izlazak kampanje bila suverenost parlamenta, moglo se očekivati da će prvi akt „obnove suverenosti“ biti upravo parlamentarni zakon o potvrdi rezultata referenduma; u sledećem koraku parlament bi aktivirao član 50. Međutim, vlada se pozvala na staro ustavno načelo koje kaže da je spoljnja politika monarhijski prerogativ. Od vremena Slavne revolucije, videli smo, monarhijske prerogative vrši kabinet. Zato je nova premijerka Tereza Mej ubrzo počela da insistira da je sprovođenje Bregzita isključiva nadležnost vlade (isto). To će naići na otpor i u parlamentu i van njega. Britanska ustavna istorija kao da voli da se ponavlja: proces implementacije Bregzita dobiće oblik još jednog sukoba zakonodavne i izvršne vlasti. Kao i u prethodnim vekovima, važnu ulogu u konfliktu imaće sudovi.

Mnogi u parlamentu su shvatili koliko je pogrešna bila njihova pasivnost u prereferendumskom periodu i želeli su da unesu više svetlosti u proces implementacije. To je lepo sumirao jedan laburistički poslanik: „Imali smo referendum koji nikome nije bio jasan; ne možemo sad da dopustimo izvršnoj vlasti da radi šta hoće“ (nav. prema Russell and Jones, 2023: 113). Istovremeno, akademski pisci su upozorili da ustavni princip suverenosti parlamenta znači da niko – ni vlada, ni „narod“ – ne može da poništi parlamentarni zakon. Prevedeno u kontekst, to je značilo da Zakon o evropskim zajednicama (European Communities Act, 1972), koji je uveo državu u evropsku zajednicu, ne može biti poništen na referendumu. Britanija ostaje članica Unije sve dok parlament ne donese zakon o istupanju (Barber, Hickman, and King, 2016: online). Braneći svoju poziciju, vlada se pozvala na princip narodne suverenosti: „narod“ je doneo odluku na referendumu; suverenost parlamenta nije ništa drugo do izvod narodne suverenosti; vlada ima prerogativ da sprovede „volju naroda“ (Pernice, 2019: 101). Tako se narodna suverenost, prvi put posle Kromvelovog Protektorata, vratila u britanski ustavni diskurs, kao opravdanje neograničene izvršne vlasti.

Sukob će biti rešen na sudu. Samo 4 dana posle referenduma, građanka Džina Miler podnela je zahtev sudu da zabrani vladi da pokrene postupak napuštanja Unije bez parlamentarne saglasnosti. Pozivajući se na Edvarda Kouka i Alberta Ven Dajsija, Vrhovni Sud je istakao da su prerogativi izvršne vlasti ograničeni važećim pravom i da je parlamentarna suverenost osnovni ustavni princip (Miller I, 2017: para. 43-44). Referendum „nije promenio važeće pravo na način koji bi dozvolio ministrima da bez zakonskog ovlašćenja izvedu Ujedinjeno Kraljevstvo iz Evropske unije“ (para. 124). Zaključak je bio nedvosmislen: „Kada, kako je ovde slučaj, provođenje rezultata referenduma zahteva promenu prava zemlje, ta promena može se ostvariti samo na način predviđen našim Ustavom: usvajanjem parlamentarnog zakona“ (para. 121).

Pokoravajući se odluci Suda, vlada je parlamentarnoj većini naložila usvajanje Zakona o obaveštavanju Evropske unije o istupanju (The European Union [Notification of Withdrawal] Act, 2017). Ekstremno kratak (dva člana), Zakon je ovlastio vladu da pokrene postupak istupanja. Dana 29. marta Tereza Mej je u pismu Evropskom savetu aktivirala član 50, čime su pregovori o istupanju formalno otpočeli; propisano vreme za pregovore bilo je dve godine. Bregzit je ušao u kritičnu fazu, obeleženu nesposobnošću vlade da u pregovorima s Briselom jasno definiše britanska očekivanja i zahteve, kao i serijom konflikata između vlade i parlamenta. Osnovno pitanje ticalo se karaktera i dometa parlamentarne kontrole nad pregovorima (Russell and James, 2023: 116). U konfuziji koja je zavladala, konzervativna stranka bila je više zauzeta unutrašnjim sukobima nego pregovorima; vlada se sporila sa sopstvenim poslanicima oko opcija „mekog“ i „tvrdog“ Bregzita.¹¹ Pokušaj Tereze Mej da ojača vladinu poziciju novim izborima u junu 2017. godine završio je loše. Konzervativci su izgubili apsolutnu većinu, pa je Mej osnovala manjinsku vladu.

Nov odnos snaga definisan je, posle višemesečne parlamentarne debate, prvim Zakonom o istupanju iz Evropske unije (The European Union [Withdrawal] Act, 2018). Konzervativci su Zakon u žargonu zvali Veliki zakon o ukidanju (Great Repeal Act) zato što je njegov osnovni proklamovani cilj bio da ukine važenje evropskih propisa. O ukidanju naravno nije moglo biti reči, jer se radilo, ponovimo, o hiljadama evropskih propisa integrisanih u britanski pravni režim. Da bi se izbegao haos, Zakon je evropske propise proglasio domaćim i utvrdio moguću dinamiku njihove postepene zamene novim propisima (Craig, 2020: 95). Stvarni značaj Zakona sastojao se u utvrđivanju uloge parlamenta u pregovorima: sporazum o istupanju koji vlada postigne sa EU biće ratifikovan tek kad ga Dom komuna odobri u formi posebne rezolucije (čl. 13/1/b). Tereza Mej je sa Briselom zaključila tri sporazuma o istupanju. Dom komuna ih je sve odbio, u mučnoj političkoj atmosferi obeleženoj međusobnim optužbama, ucenama i spletkama. Nakon trećeg poraza, Tereza Mej je podnela ostavku (za detaljnu analizu, v. Russell and Jones, 2023: 265). Njen poslednji potez kao premijerke bio je zahtev evropskim partnerima za produženje dvogodišnjeg roka za istupanje; Brisel je odobrio produženje do 31. oktobra (isto: 346). U julu 2019. za premijera je izabran Boris Džonson i Bregzit je ušao u novu fazu.

Džonson, jedan od populističkih šampiona referendumske kampanje, obećao je brz završetak procesa istupanja, „sa sporazumom ili bez njega“. Ohrabren dominantno negativnim stavom javnog mnjenja prema parlamentu, postepeno formiranim u postreferendumskoj krizi, on je proglasio vladu mandatarom narodne volje izražene na referendumu (isto: 415). Krajem avgusta vlada je najavila petonedeljnu suspenziju („prorogation“) rada parlamenta. Bila bi to najduža pauza u radu parlamenta još od 1930. Reakcije u parlamentu i u javnosti bile su burne. Džonsonu se zameralo da želi da pošalje parlament na odmor kako bi vlada u međuvremenu nesmetano donosila odluke (Wright, 2020: 34). Džina Miler se opet obratila sudu, osporavajući ustavnost suspenzije. Prvostepeni sud je prihvatio argument vlade da je reč o „političkom pitanju“ koje ne spada u sudsku nadležnost. Slučaj je dospeo pred Vrhovni sud (Miller II, 2019). U odluci koju su mnogi pozdravili kao kritično važnu za odbranu ustavne demokratije od pretnje arbitrarne vlasti (v. na primer, Wright, 2020: 34; Eliot, 2019: online), Sud je jednoglasno utvrdio da je princip parlamentarne suverenosti neodvojiv od principa odgovornosti vlade pred parlamentom (Miller II: para. 41, 46). Suspenzija bi onemogućila parlament da obavlja svoje ustavne funkcije zakonodavstva i kontrole izvršne vlasti, pa je zato vladina inicijativa pravno ništava, odnosno, zaključio je Sud, „parlament nije raspušten“ (Miller II: para. 70). U još jednoj važnoj intervenciji, sud je naglasio važnost principa vladavine prava: „[Sudovi su] odgovorni da utvrde pravne granice ovlašćenja poverenih svakoj grani vlasti, kao i da u konkretnom slučaju odluče da li su te granice povređene“ (Miller II: para. 39).

Na poslednjem zasedanju pre planirane suspenzije, parlament je, ušavši u otvoren sukob sa vladom, usvojio novu verziju Zakona o istupanju iz Evropske Unije (European Union [Withdrawal] [No. 2] Act, 2019). Vlada je obavezana da od Unije zatraži još jedno produženje roka za sklapanje sporazuma. Brisel je odobrio produženje do 31. januara 2020. godine. Po donošenju tog Zakona i sudskog poraza, Džonson je, rešen da dobije odrešene ruke, raspisao vanredne izbore za decembar 2019. godine. Kampanja je bila obeležena snažnom populističkom i antiparlamentarnom retorikom:

„Parlamentarno propuštanje da se Bregzit dovrši – posvećenost velikog broja poslanika podrivanju demokratske volje britanskog naroda izražene na referendumu 2016. godine – stvorilo je destabilizirajući i potencijalno ekstremno štetan raskol između političara i naroda.“ (Conservative Party Manifesto, 2019: 47-48)

Osnovna poruka glasila je: „Završimo posao sa Bregzitom i oslobodimo britanske potencijale!“ (Conservative Party Manifesto, 2019: 5). Na putu stoji prepreka u vidu neposlušnog parlamenta. Birači su prihvatili poruku i Konzervativci su ubedljivo pobedili, osvojivši komfornu apsolutnu većinu.¹² Džonsonova vlada mogla je konačno da „završi posao“. Već 19. decembra parlamentu je ponuđen nacrt novog Sporazuma o istupanju, koji je vlada prethodnih meseci usaglasila sa Unijom (Russell and Jones, 2023: 446). Zakon je usvojen 23. januara 2020 (European Union [Withdrawal Agreement] Act, 2020). Osam dana kasnije, dve strane su potpisale sporazum (The EU-UK Withdrawal Agreement, 2020) i Ujedinjeno Kraljevstvo je 31. januara 2020. napustilo Evropsku uniju.

Bez epiloga: ustav nakon Bregzita

Tranzicijski proces nastavljen je i posle istupanja iz Unije, kad su u fokus došla dva pitanja. Prvo se tiče onoga što bismo mogli nazvati „evropskim nasleđem“. Britanija je gotovo pet decenija bila deo evropskog projekta. Političke veze, inkorporacija evropskog pravnog sistema u britanski, ekonomska i socijalna integracija, postali su deo identiteta britanskog društva i države. Ambicija njihovog jednostavnog uklanjanja morala je da se suoči s očiglednim pretnjama ekonomske krize, socijalnih potresa, institucionalnog urušavanja političkog sistema, velikih pravnih praznina, sve do otvaranja identitetskih pitanja, uključujući tu i status Škotske i Severne Irske.¹³ Odavde sledi drugi veliki problem. U prethodnom periodu počelo se uobličavati razumevanje ustava kao sistema koji obrazuju pravne i političke tradicije, elementi evropskog prava i modernizacijski zakoni usvojeni posle 1997. Bregzit je tu ustavnu sliku osporio, pa se ponovo postavilo pitanje šta čini britanski ustav. Pitanje nije akademsko. U središtu političkih sporova koje je pokrenuo Bregzit a čiji ishod je još uvek neizvestan nalaze se dve ustavne teme. Prva je ona o institucionalnom ustrojstvu političkog režima, odnosno o odnosu parlamenta, vlade i sudstva; legitimirajući se pozivom na restauraciju britanskih ustavnih i političkih tradicija, arhitekti Bregzita zalažu se za dalje jačanje moći egzekutive pod krinkom ritualnog pozivanja na suverenost parlamenta. Druga tema tiče se karaktera individualnih prava. Vladajuća politička elita insistira na sužavanju obima individualnih prava i na relativizaciji dužnosti države da ta prava štiti.

Ako se do juče moglo reći da se u Britaniji javno mnjenje slabo interesuje za ustav, slika je sada drastično promenjena. Istupanje iz Evropske unije izvedeno je uz masovnu političku mobilizaciju koja je podelila naciju oko eksplicitno ustavnih pitanja o karakteru suverenosti, legitimnim granicama državne vlasti i dometu osnovnih prava (Simmons, 2020: 4-6; McConalogue, 2020: 238). Problem koji je time otvoren nije samo ni prvenstveno ustavno-pravni. Odgovori na velika ustavna pitanja traže se u kontekstu identitetske politike:

„I danas, tri godine nakon referenduma, zemlja ostaje duboko podeljena. U Britaniji je „Bregzit identitet“ postao mnogo snažniji od partijske identifikacije. Istraživanja pokazuju da se 21 posto stanovništva ne identifikuje ni sa jednom partijom; tek 6 posto stanovništva nema identitetski odnos prema Bregzitu.“ (Bogdanor, 2020: 100)

„Referendum o Bregzitu doveo je do raskola koji je razotkrio duboke slojeve nezadovoljstva. Nacija je kulturno, politički i geografski podeljena… Jedni misle da su modernizacijske promene podrile temelje britanske kulture i identiteta; drugi misle da masovno useljavanje, evropska integracija i širenje ljudskih prava nisu pretnje nego dobici. Linija raskola razdvaja ustavne tradicionaliste od ustavnih modernizatora.“ (Loughlin, 2018: 7)

Problem određenja ustava, koji je u vekovima između Slavne revolucija i Bregzita izgledao kao skup akademskih nedoumica, sad je postao prvorazredni pravni, politički i kulturni kamen spoticanja u zajednici suočenoj s krizom identiteta. Poziv na „ponovno preuzimanje kontrole“ bio je upotrebljiv referendumski slogan, ali se nerealnim pokazalo obećanje da će istupanje iz Unije omogućiti povratak na „tradicionalni“ ustavni režim. Četiri decenije evropskih integracija donele su promene koje su dalekosežnije nego što su to advokati Bregzita spremni da priznaju. Britanski ustav ostao je u nekom međustanju. S jedne strane je ustavna tradicija na koju se mnogi rado pozivaju, ali čiju celinu više nije moguće pravno i politički rekonstruisati. S druge strane je nesistematična ustavna modernizacija, koja je osporena istupanjem iz Unije, ali čije je institucionalno i pravno nasleđe vrlo teško potpuno iskoreniti.

To ne znači da pokušaja iskorenjavanja neće biti. Legitimirajući se pozivanjem na ustavne tradicije, konzervativna vlada osporava bitne elemente ustavne demokratije. Detaljna analiza tih napora zahtevala bi posebnu studiju. Poglavlje ćemo završiti kratkim osvrtom na najvažniji pokušaj ustavne revizije. U jesen 2021. godine, vlada je najavila zamenu Zakona o ljudskim pravima (1998) novim propisom. Predloženi akt zvao bi se, u skladu s britanskom tradicijom, Zakon o pravima (Bill of Rights) i njime bi se „obnovila pravilna ravnoteža između individualnih prava, lične odgovornosti i šireg javnog interesa“ (Human Righs Act Reform. Consultation, 2021: online). Šta to znači? Vladajuća politička elita, njih par desetina grupisanih u pravno nepostojećem kabinetu, naređuje „suverenom parlamentu“ da na nov način propiše šta su to ljudska prava, koja prava i koje dužnosti ima svaki pojedinac, kako se prava mogu ograničiti a dužnosti proširiti, te kako treba da izgleda odnos zakonodavne i sudske vlasti u identifikovanju i zaštiti prava (up. Young, 2022: 4-5). U stvari, fraza „svaki pojedinac“ nije precizna. Jedna od novina Nacrta sastoji se u uvođenju eksplicitne diskriminacije, pri čemu se onima koji su najranjiviji – zatvorenicima, izbeglicama i njihovim porodicama – prava sužavaju do neprepoznatljivosti pozivom na „javni interes“ (The Bill, art. 5/3, 6/2, 8/2; v. takođe Milanović, 2022: online). Sličnih zlokobnih intervencija u ljudsku slobodu ima još.¹⁴

Na institucionalnom nivou, Nacrt se fokusira na sužavanje sudskih ovlašćenja, što ide sve do loše prikrivenog napada na princip nezavisnosti sudstva. U skladu sa populističkim obećanjem iz godina Bregzita,¹⁵ kaže se da parlament ima suvereno pravo da definiše odnos individualnih prava i političkih ciljeva, a da će sudovi to morati da prihvate kao važeći demokratski princip (Bill, čl. 7/1-2; v. takođe Donald, 2022, online). Sudovima se izričito zabranjuje da državnim organima nameću „pozitivne obaveze“ u zaštiti ljudskih prava (Bill, čl. 5; v. takođe Milanović, 2022: online).

Podsetimo se: u Engleskoj je 1215. godine napisana Velika povelja o slobodama. U njoj je stajalo da važeće pravo podjednako štiti svakoga od državne samovolje. Danas, 800 godina kasnije, interes države (onako kako ga je formulisao aktuelni kabinet), dobija primat nad ljudskom slobodom. Javno mnjenje – građani, nevladine organizacije, mediji, akademija – u velikom broju su se udružili u kampanji za povlačenje Nacrta. Ta građanska upornost najbolje je što se u ovom trenutku može reći o stanju ustavne demokratije u Ujedinjenom Kraljevstvu.

Fabrika knjiga, jun 2024.

Peščanik.net, 18.09.2024.

Srodni link: Nenad Dimitrijević – Moderno ustavotvorstvo

BREXIT

1. Visoki Sud (High Court) je u novembru 2016. godine doneo prvostepenu presudu u Slučaju Miler (Miller Case, 2017), u kojoj je utvrdio da vlada nema pravo da pokrene postupak izlaska iz EU dok parlament ne donese odgovarajući zakon. Daily Mail je sutradan na prvoj strani objavio fotografije trojice sudija koji su doneli odluku, nazvavši ih u naslovu „Enemies of the People“ – dostupno ovde.
2. Detaljnu analizu institucionalne dinamike, socijalnih procesa i ideoloških sukoba koji su obeležili članstvo u Evropskoj uniji i koji su doveli do Bregzita, nudi izvanredna studija Vernona Bogdanora: Bogdanor, 2020, naročito poglavlja 2 i 3.
3. Godine 1973. laburisti su bezuspešno tražili da pristupanje Evropskoj ekonomskoj zajednici bude ratifikovano na referendumu. Prvi opšti referendum u britanskoj istoriji održan je 1975. godine, na insistiranje evroskeptika iz levog krila Laburističke partije: 67 posto građana glasalo za ostanak u Zajednici. Godine 1991. evroskeptici iz obe stranke bezuspešno su tražili referendum za usvajanje Sporazuma iz Mastrihta. Godine 2004. vlada Tonija Blera pristala je da se održi referendum o ratifikaciji Evropskog Ustava, ali je bila preduhitrena referendumskim odbacivanjem predloga Ustava u Francuskoj i Holandiji. Godine 2007. u parlamentu se vodila ozbiljna rasprava o inicijativi konzervativaca za referendumsku ratifikaciju Sporazuma iz Lisabona — za detaljnu analizu up. Russell and James, 2023: 40.
4. Na izborima 2010. godine radikalno desna Britanska nacionalna partija (British National Party) dobila je 2 posto glasova. Novoformirana Partija za nezavisnost (United Kingdom Independence Party – UKIP), osvojila je 3 posto, ili milion glasova; na evropskim izborima 2014. godine, UKIP je dobio 28 posto glasova, porazivši dve velike partije; 2016. godine UKIP će biti na čelu kampanje za napuštanje Evropske unije – Bogdanor, 2020: 96.
5. „Četiri slobode“ – slobodno kretanje robe, kapitala, usluga i ljudi – formulisane su u Jedinstvenom evropskom aktu (1986).
6. Britanija je u prethodnim decenijama već bila dobila izuzeća (opt-outs) iz važnih zajedničkih politika Unije: izuzeće iz evrozone, odnosno pravo da suvereno odluči da li će i kada prihvatiti evro; izuzeće iz Šengenskog sporazuma o ukidanju graničnih kontrola između država članica; pravo da ograniči primenu Povelje Evropske unije o osnovnim pravima (2000/2009) na svojoj teritoriji; pravo da slobodno odluči da li će primenjivati evropske propise koji regulišu krivični postupak i rad policije.
7. Jedan drastičan primer bila je naslovna strana tabloida The Sun od 8. marta 2016, koja je objavila da „Kraljica podržava Bregzit“; dostupno ovde.
8. Na Vote Leave autobusima koji su kružili zemljom pisalo je da Britanija nedeljno šalje 350.000 funti u EU budžet (Adam, 2020: 94). Tvrdilo se takođe da će EU „uskoro“ primiti Tursku u članstvo, pa da će 80 miliona Turaka biti slobodni da se usele u Britaniju, pri čemu se „zaboravilo“ da svaka EU država ima pravo veta na prijem novih članica (Bogdanor, 2020: 100). „Gubitak suverenosti“ obrazlagan je tvrdnjom da se 70 posto svih britanskih zakona usvaja u Briselu – među „zakone“ ubrojane su i tehničke norme i standardi neophodni za funkcionisanje jedinstvenog tržišta; nijedan od tih propisa nije usvojen bez saglasnosti britanskih predstavnika (Adam, 2020: 96). Za detaljnu akademsku analizu up. Henkel, 2021, naročito poglavlje 6.
9. Izlaznost je bila visoka: glasalo je 72 posto registrovanih birača – 17.4 miliona za napuštanje, 16.1 milion za ostanak u Uniji; 37,5 posto od ukupnog broja registrovanih birača glasalo je za napuštanje; Zakon formalno nije propisao obaveznost referenduma, te zato nije tražena apsolutna većina.
10. Koristim zvanični hrvatski prevod Ugovora o Europskoj uniji.
11. „Meki“ Bregzit (soft Brexit) predviđao je ostanak zemlje u jedinstvenom evropskom tržištu ili barem carinsku uniju, kako bi se amortizovali ekonomski i socijalni potresi izazvani istupanjem. „Tvrdi“ Bregzit (hard Brexit) označavao je opciju napuštanja Unije bez postignutog dogovora – v. opširno u Russell and Jones, 2023: 128.
12. Konzervativci su osvojili 365 mandata, ili 80 mandata iznad praga za apsolutnu većinu; laburisti su osvojili 202 mandata (House of Commons Library, 2020: 3).
13. Jedan od pokušaja da se ta pitanja reše sastoji se u definisanju statusa „zadržanog evropskog prava“. U septembru 2022. vlada je podnela parlamentu Nacrt Zakona o opozivu i reformi zadržanog EU prava (The Retained EU Law [Revocation and Reform] Bill, 2022). Nacrt predviđa da će „zadržano evropsko pravo“ – oko 4.000 propisa – prestati da važi 31. Decembra 2023 (Bill, art. 1). U obrazloženju, vlada ne negira mogućnost da će se neki od tih propisa zadržaii. Ti propisi bili bi integrisani u domaće pravo, pošto bi iz njih bile uklonjene reference na osnovne principe evropskog prava, uključujući i neposredno važenje ljudskih prava definisanih u evropskim aktima (Retained EU Law. Explanatory Notes, 2022: 3). U trenutku kad završavam ovo poglavlje (april 2023), Nacrt je predmet ogorčene političke borbe. Protivnici Nacrta ukazuju na nerealnost ambicije, snižavanje standarda u sferi socijalnih prava (uključujući zdravstvenu zaštitu i obrazovanje), zaštite radnika i ekologije, sve do davanja širokih ovlašćenja ministrima da bez parlamentarne kontrole, a u ime „uklanjanja evropskog prava“, revidiraju vrednosne i institucionalne osnove britanskog ustavnog sistema (O’Carroll, 2022, online; Travers Smith, 2022, online).
14. Član 14 „kategorički isključuje mogućnost domaćeg sudskog procesa za postupanje britanskih oružanih snaga u inostranim vojnim operacijama“ (Milanović, 2022, online).
15. Konzervativci su 2019, neposredno posle presude u slučaju Miler II, obećali da sudovi „više neće biti zloupotrebljavani za vođenje politike drugim sredstvima“ (Conservative Party Manifesto, 2019: 48).