Prošle nedelje sam argumentovao da je Sporazum o normalizaciji ekonomskih odnosa između Srbije i Kosova („SNEO“) pravno obavezujući sporazum. SNEO je bio predmet analize i drugih autora, uključujući Centar za društveni dijalog i regionalne inicijative i dvojicu individualnih autora (dostupnih ovde i ovde), koji mahom odbacuju njegovu obaveznost. Ovakvo suočavanje mišljenja je dobro. Nijedan potpis Predsednika Republike ne bi smeo biti shvaćen olako. Tako je i u slučaju SNEO neophodna predostrožnost. Ovom prilikom odgovaram na neke od argumenata u pogledu (ne)obaveznosti SNEO i njegovog sadržaja.
Na samom početku treba ponoviti da SNEO nije međudržavni ugovor i da nije zaključen po Bečkoj konvenciji o ugovornom pravu. Pojavilo se pitanje zašto se u ovom slučaju insistira na terminu „sporazum“ umesto „ugovor“. Odgovor se nalazi u nužnoj razlici između međudržavnih ugovora zaključenih po Bečkoj konvenciji (treaty) i sporazuma zaključenih van režima Bečke konvencije, mahom s nedržavnim subjektima (agreement). Ova terminološka razlika nema značaja u pogledu obaveznosti, ali može imati veliki značaj u smislu pravnog režima primenjivog na međunarodne sporazume. Iako naziv sporazuma nije presudan za njegov karakter, insistiranje na engleskoj reči „agreement“ može biti dobra indicija da se ne radi o međudržavnom ugovoru i da se ovde ne primenjuje Bečka konvencija. Pojedine odredbe ove konvencije koje uspostavljaju osnovne principe međunarodnog sporazumevanja mogu biti relevantne u ovom bilateralnom odnosu, ali samo putem analogije i nikako kao direktno primenjivo pravo.
Značajan broj argumenata upućuje na formalne nedostatke SNEO, što navodno implicira da ovaj sporazum nema pravnu vrednost i/ili nije obavezan. Međutim, ovi argumenti ne razlikuju bitne elemente međunarodnih sporazuma, koji su neophodni za njihovo pravno dejstvo, od dobre prakse u njihovom zaključivanju, koja čini međunarodne sporazume jasnijim i potpunijim. Elementi koji se ističu kao nedostaci su, između ostalog, preambula, određenje nadležnog organa za rešavanje sporova, određenje depozitara i pravila o registraciji, kao i odredba o stupanju na snagu. Ovo nisu bitni elementi i međunarodni sporazumi mogu postojati i bez njih, ma koliko u praksi bili korisni. Preambula uglavnom nema normativnu već samo kontekstualnu vrednost. U međunarodnom pravu je rešavanje sporova diplomatskim putem pravilo, a sudskim izuzetak. Deponovanje i registracija nemaju efekta na punovažnost međunarodnih sporazuma (kao što je presudio Međunarodni sud, opet u predmetu Katar protiv Bahreina). Najzad, međunarodni sporazumi, posebno oni koji ne podležu ratifikaciji, ne moraju da sadrže odredbe o stupanju na snagu, i mogu stupiti na snagu na dan potpisivanja (što čak predviđa i član 24. Bečke konvencije za međudržavne ugovore). U vezi sa ovom poslednjom stavkom, važno je ne mešati odredbe o stupanju na snagu i rokove za ispunjenje obaveza. SNEO je stupio na snagu i postao obavezan samim potpisivanjem, a pitanje u kom roku obaveze moraju biti ispunjene problem je za sebe (do kojeg ću doći malo kasnije).
SNEO ne određuje sporazumne strane njihovim zvaničnim imenima ili na neki bliži način, što je istaknuto kao njegov bitan nedostatak. Odsustvo zvaničnih imena je razumljivo zato što Srbija ne priznaje Kosovo kao državu. Napomenuto je da je uobičajena praksa da sporazumi između država i nepriznatih entiteta sadrže klauzulu o nepriznavanju. Međutim, ovde se ne radi o tome da li je SNEO tipičan međunarodni sporazum. Očigledno je da nije. Glavno pitanje je da li SNEO može biti sporazum. Klauzule o nepriznavanju zaista mogu konstituisati dobru praksu, jer doprinose jasnoći, ali one nisu neophodne za postojanje sporazuma. Nepriznavanje može biti i implicitno, kao na primer u činjenicama da nije upotrebljen izraz „Republika Kosovo“ i da strane nisu zaključile sporazum po Bečkoj konvenciji već van nje. Ali uprkos imperfektnom označenju sporazumnih strana, SNEO obavezuje Srbiju i Kosovo. Odlučujuće je to što Aleksandar Vučić i Avdulah Hoti nisu svoje potpise stavili u svoje ime, već u ime entiteta koje predstavljaju. Drugim rečima, oni nisu obećali jedan drugom da će se, recimo, oni kao pojedinci zauzeti za intenziviranje potrage za nestalima, već da će to učiniti Srbija i Kosovo kroz svoje izvršne i upravne strukture. Mogući problemi oko ovlašćenja Predsednika da zastupa i preuzima obaveze u ime Srbije sa gledišta domaćeg prava ovde nisu relevantni, jer kao što sam već napomenuo u prethodnom tekstu, ovlašćenje šefa države da potpisuje međunarodne sporazume dolazi iz samog međunarodnog prava.
Zamereno mi je da sam u svojoj analizi preskočio pitanje postojanja namere strana da stvore prava i obaveze. Nisam ga preskočio, jer to pitanje odražava osnovnu premisu da su ugovori proizvod volje ugovornih strana. Međutim, postojanje volje za obavezivanjem je činjenično pitanje na koje se primenjuju pravila o teretu dokazivanja. Polazeći od principa da volja za obavezivanjem mora biti izražena, analizirao sam da li su se Srbija i Kosovo uzajamno obavezali i nameravali da to učine. Potvrdan odgovor nalazim u potpisima dva predstavnika i u tekstu SNEO koji uspostavlja obaveze. Ove dokaze treba potom pobiti činjenicama koje potvrđuju neobaveznost, a koje je u ovom slučaju teško naći. Izražavanje namere nije formalan proces (volja za obavezivanjem može u nekim slučajevima biti izražena čak i implicitno). Zato ne treba tragati za izričitim izjavama u kojima predstavnici Srbije i Kosova saopštavaju svoju nameru da preuzmu obaveze. Dovoljno je primetiti da su dvojica predstavnika stavili svoje potpise na dva lista papira, oko čijeg sadržaja su prethodno navodno vodili pregovore i sa čijim sadržajem su bili u potpunosti upoznati. Ovde bih dodao jedan formalnopravni argument: čak i Međunarodni sud smatra da dva odvojena (jednostrana) akta koji se preklapaju u sadržini formiraju bilateralni odnos.
Argumentovano je da moja analogija sa predmetom Katar protiv Bahreina nije ispravna iz dva razloga. Prvo, „Bahrein je tek nakon godinu i po dana nakon sastanka prvi put tvrdio da potpisano nije obavezujuće“. Ova izjava implicira da je tokom godinu i po dana Bahrein prihvatao obaveznost potpisanog. Međutim, to nije bio slučaj. Već šest meseci nakon potpisivanja dokumenta, Bahrein je osporio njegovu obavezujuću snagu, pošto je Katar pokušao da ga registruje pri Ujedinjenim nacijama u nadi da će tako steći prednost u parnici, i pošto ga je iskoristio kao osnov nadležnosti u parnici. U međuvremenu, status tog dokumenta nije bio jasan, baš kao i u primeru SNEO. Drugo, „potpisani zapisnici su u slučaju Katara i Bahreina sadržali tekst koji je prema mišljenju Suda nedvosmisleno ukazivao na postojanje volje da se strane obavežu potpisanim tekstom“. Tačno tako, i Međunarodni sud je došao do tog zaključka analizirajući tekst, prvenstveno upotrebu glagola „sporazumeti“ ili „dogovoriti“ (agree) i postojanje jedne konkretne obaveze. Ovakvi faktori su prisutni i u slučaju SNEO.
Što se tiče sadržine SNEO, tačno je da njegove odredbe nisu precizne i da ne sadrže rokove za ispunjenje. U prethodnom tekstu sam već napomenuo da rokovi nisu bitan element ovakvih sporazuma i dao primer obaveze o priznavanju diploma. U tom konkretnom primeru rok naročito nije potreban jer se radi o trajnoj obavezi koja traje od sad pa nadalje, bez prestanka. U analizi odredaba SNEO treba takođe uzeti u obzir da obaveze ne moraju biti uperene na određeni rezultat, već mogu biti uperene i na sredstva. Na primer, ukoliko su se Srbija i Kosovo obavezali da će unaprediti napore u potrazi za nestalima, ovo ne znači da su se oni obavezali da će sve nestale zaista i pronaći, ali su se sasvim sigurno obavezali na viši stepen pažnje u ovom procesu, koji implicira viši stepen saradnje, inicijativa itd. Iako može biti poželjno da međunarodni sporazumi detaljno regulišu način sprovođenja obaveza, takve odredbe nisu odlučujuće za njihovu punovažnost. Čak i u slučaju veoma preciznih obaveza, kao što su obaveze rezultata, međunarodno pravo dozvoljava određenu diskreciju u pogledu načina sprovođenja međunarodnih obaveza.
U pogledu konkretnih odredaba, argumentovano je da je Srbija prihvatila obavezu da trajno ne traži od država i međunarodnih organizacija da se uzdrže od priznanja Kosova. Razlog je upotreba zareza između dela odredbe koji se tiče jednogodišnje zabrane traženja otpriznavanja i dela prema kome Srbija neće tražiti od država i međunarodnih organizacija koje još nisu priznale Kosovo da to ne učine. Ovo je jedno moguće tumačenje, ali ne jedino. Prema drugom tumačenju, koje je više u skladu sa pravilom da sporazumne odredbe ne treba tumačiti bukvalno već uzimajući u obzir kontekst i svrhu odredbe – obaveza Srbije da ne traži uzdržavanje od novih priznanja takođe traje godinu dana. Može se argumentovati da je cilj odredbe kao celine da na godinu dana zamrzne sve akcije u vezi sa priznavanjem/nepriznavanjem/otpriznavanjem i kosovskim članstvima u međunarodnim organizacijama (i pored odsustva kosovske obaveze da ne traži nova priznanja). Deo odredbe koji zabranjuje traženje nepriznavanja samo se nadovezuje na deo koji zabranjuje traženje otpriznavanja. Ovakvo nadovezivanje je i logično, jer bez njega cilj odredbe ne bi bio ostvaren, pošto bi Srbija mogla da traži da ne dođe do novih priznanja, uprkos moratorijumu na akciju otpriznavanja.
Diskusija o prirodi i efektima SNEO je u velikoj meri pala u senku političkih aspekata međunarodnih odnosa. Međutim, svaki međunarodni sporazum je pravni baš kao što je svaki i politički. Politika daje sadržaj međunarodnim sporazumima, a pravo kanale za njihovo artikulisanje. U našoj javnosti je stvorena lažna razlika (distinction without a difference) između političkog – neobavezujućeg i pravnog – obavezujućeg, gde je ovaj drugi tip sporazuma predstavljen kao neki bauk. Ali pravo nije bauk, već vrlo korisno sredstvo za uređenje društva. Da su Srbija i Kosovo ozbiljni u svojim namerama da ljudima olakšaju život, imali bi već više „pravno obavezujućih“ sporazuma koji rešavaju konkretne probleme, i to bez potezanja pitanja ko je koga priznao. Dok čekamo da ovakvo shvatanje dođe do vladajućih struktura i da sadržaj onoga što se potpisuje postane nešto smisleniji, na nama je da se borimo da se čujemo i razjasnimo stvarno značenje i moguće posledice stavljenih potpisa.
Autor je doktorirao međunarodno pravo na Univerzitetu u Luksemburgu, masterirao međunarodno pravo na Univerzitetu u Lajdenu, masterirao i diplomirao pravo na Univerzitetu u Novom Sadu.
Peščanik.net, 19.09.2020.
Srodni linkovi:
Srđan Milošević – Predsednik predstavlja, a ne zastupa
Relja Radović – Pravna priroda Sporazuma o normalizaciji ekonomskih odnosa Srbije i Kosova
Ognjen Radonjić – Đavo je u detaljima
Vesna Rakić Vodinelić – What a wonderful world!
Ljubodrag Stojadinović – Niske strasti u Ovalnom kabinetu
Ana Jovanović – Toksična muškost ide u Vašington
Nadežda Milenković – Izliv pljuvačke na mozak
Ognjen Radonjić – Sigurnih godinu dana
Srđan Milošević – U Vašington, s ljubavlju
KOSOVO