Tokom svakih izbora postavlja se pitanje stvarnog broja glasača u Srbiji, pa se to dogodilo i sada. Naime, postoji velika razlika između broja građana koji imaju pravo glasa i punoletnih građana Srbije. Podsetimo se da je u kampanji za predsedničke izbore 2012. godine, kandidat Tomislav Nikolić optužio prethodnu vlast da je u birački spisak dopisala „500.000 nepostojećih i mrtvih“ i da „njih zaokružuju na biračkom mestu kao da su glasali“. Sa druge strane, tadašnje ministarstvo za državnu upravu odgovorilo je da „nikada u Srbiji nije postojao ni približno tačan, precizan, ažuran i od svake vrste zloupotrebe zaštićen birački spisak“. Pet godina kasnije, čitamo gotovo iste optužbe, kao i odbranu iz nadležnog ministarstva, da je birački spisak „najbolje ažuriran od bilo kog u prethodnom periodu“. Akteri se smenjuju, a optužbe ostaju iste. Međutim, ni tvrdnje o stotinama hiljada „nepostojećih i mrtvih“, kao ni pravdanja o „najažurnijem“ spisku nisu dovoljno ubedljivi. Jedino sigurno je da obnavljanje ove teme iz godine u godinu povećava sumnje u regularnost izbora.
O čemu se zapravo radi? U članku iz 2014. godine, Srećko Mihajlović kaže: „Neki podaci su ovde netačni – ili oni koji proističu iz biračkog spiska ili oni koji proizlaze iz popisa“. Ovde je, zapravo, srž problema. Debata se vodi između zagovornika netačnosti biračkog spiska i onih koji smatraju da popis nije relevantan. U stvarnosti, ni popis ni birački spisak nisu imuni na greške. Razlika o kojoj govorimo mora se razumeti kao proizvod akumulacije nepravilnosti i u popisu i u biračkom spisku. Razlozi zbog kojih ona nastaje mogu se naći u kombinaciji kompleksnih migratornih procesa, nekompetentnosti institucija i nepoštovanja pravila od strane građana. Tu su i naznake mogućeg rešenja. Razlika neće nestati smenjivanjem jednog ministra i dolaskom drugog, već sistemskom promenom načina na koji institucije u Srbiji sakupljaju, obrađuju, održavaju i koriste podatke o građanima.
Nastavak teksta pristupa ovom problemu na sledeći način. Prvo će se osvrnuti na tri široko rasprostranjena uverenja, zatim će se konceptualno objasniti ovaj problem i skicirati najčešći uzroci grešaka u oba skupa podataka, kao i postojeća empirijska istraživanja o greškama. Na kraju će se analizirati razlika u broju glasova na nivou opština i uporediti sa migratornim procesima kao mogućim objašnjenjem.
Tri mita
Za početak možemo da se oslobodimo tri mita. Po pravilu se u vreme izbora aktuelna vlast optužuje za manipulaciju biračkim spiskom, dok se ona brani nasleđenim problemima. Činjenica je da se za vreme svih vlada u poslednjih 15 godina razlika između broja birača i punoletnih građana uvećavala. Grafikon prikazuje ovu razliku u Srbiji (bez Kosova), koja se postepeno uvećavala, od 470.000 2002. godine, pa do oko 770.000 danas.
Druga često spominjana teza je da se manipuliše brojem glasača na Kosovu. Srbija nije izvršila popis stanovništva na Kosovu od 1991, tako da ne možemo da uporedimo broj birača i broj popisanih građana. Međutim, broj građana upisanih u birački spisak na Kosovu je od 2002. prilično stabilan i oscilira oko sto hiljada. Problem o kome se govori je dakle samo periferno vezan za broj birača na Kosovu. Treća teza je da je ovaj problem specifičan za Srbiju. Slični problemi se javljaju u regionu i nedavno su bili predmet sličnih polemika u Bosni i Crnoj Gori. Imamo, dakle, posla sa problemom koji se akumulira godinama, nije vezan za specifičnosti Kosova i javlja se i u susednim državama. Stoga, umesto da tražimo dežurne krivce i laka rešenja, razmotrimo prvo sa kakvim podacima uopšte raspolažemo.
Stvarni broj birača
Koliki je stvarni broj građana Srbije koji imaju biračko pravo? U idealnim uslovima taj broj bi trebalo da odgovara broju birača u jedinstvenom biračkom spisku, koji održava Ministarstvo za državnu upravu. Taj broj se menja iz dana u dan, u zavisnosti od izmena koje po službenoj dužnosti vode nadležni organi, kao i zahteva koji podnose građani. Sa druge strane, očekujemo da bi taj broj trebalo da bude jednak broju punoletnih građana u Srbiji koji imaju poslovnu sposobnost. Koliko njih ima? Taj podatak dobijamo na osnovu popisa, koji Republički zavod za statistiku (RZS) sprovodi svakih deset godina, i procene broja stanovnika između sukcesivnih popisa. Dakle, stvaran broj građana Srbije koji imaju biračko pravo trebalo bi da bude jednak broju građana u biračkom spisku i broju poslovno sposobnih punoletnih građana Srbije.
Međutim, stvaran broj birača nije jednak ovim vrednostima. Na grafikonu je ova razlika prikazana šematski. Sa leve strane nalazi se broj punoletnih građana, a sa desne broj građana u biračkom spisku. Ova dva broja i razlika između njih su nam poznati. Treći broj, stvarno stanje, nije nam poznat. Jedan pristup rešavanju ovog problema je da kažemo da je broj na popisu jednak stvarnom stanju i da birački spisak precenjuje broj birača za celu veličinu razlike. Drugi pristup je da kažemo da je birački spisak tačan i da je popis za toliko potcenio broj punoletnih građana. Međutim, stvaran broj birača je vrednost koja se može nalaziti levo od oba, između, ili desno od oba ova broja. Da bismo procenili gde se taj stvarni broj nalazi, moramo prvo da razmotrimo greške popisa i greške biračkog spiska.
Greške popisa
Broj popisanih građana nije jednak stvarnom broju građana Srbije. Kada se nastanjen stan popiše kao nenastanjen (ovoga je bilo dosta u velikim gradskim sredinama), ili kada se propusti popis nekog člana domaćinstva, na primer novorođenih, radi se o grešci potcenjivanja stvarnog broja građana. Sa druge strane, do precenjivanja dolazi kada postoje nejasnoće u vezi sa stalnim mestom stanovanja – na primer studenti koji se popisuju i u roditeljskoj kući i u mestu u kome studiraju, zatim vlasnici više nekretnina koji dosta vremena provode na oba mesta, a do grešaka dolazi i pri popisivanju umrlih lica itd. Greške nastaju i zbog nejasnih granica popisnih krugova i neodgovarajućih metodoloških uputstava, ali i dalje u procesu obrade. One dakle nastaju zbog problema u metodologiji i izvršavanju popisa, ali i zbog odsustva građana, odbijanja da se popišu ili da pruže tačne informacije.
Još od šezdesetih godina prošlog veka posle popisa se vrše post-popisne ankete, kojima telo odgovorno za sprovođenje popisa procenjuje koliki je obim grešaka potcenjivanja i precenjivanja. Poslednji rezultati kontrole obuhvata, objavljeni 2013. u knjizi 28 popisa, su najblaže rečeno onespokojavajući. Evo zašto. Radi poređenja, američki popis održan 2001. godine potcenio je broj stanovnika za 6,4 miliona i propustio je da popiše oko 3,1 milion ljudi. To je bruto greška od 9,5 miliona i neto greška od 3,3 miliona (jer se potcenjeni i precenjeni brojevi delom potiru). Iako su ove greške veće od ukupnog broja građana Srbije, one u odnosu na ukupnu američku populaciju nisu velike: oko 2,2% greške potcenjivanja i 1,1% precenjivanja.
U poređenju sa američkim, greške popisa u Srbiji 2002. bile su slične veličine. Potcenjeno je, odnosno manje popisano 2,16% a više popisano (precenjeno) 0,61% stanovnika. Ukoliko je verovati post-popisnim anketama, popis u Srbiji 2002. bio je precizniji nego američki. Ali dok je naredni američki popis povećao preciznost u odnosu na prethodni, kvalitet srpskog popisa 2011. godine se izrazito pogoršao. Manje je popisano 4,03% stanovnika, a više čak 5,57%.
U poređenju sa 2002, ovo je duplo veća greška potcenjivanja i gotovo deset puta uvećana greška precenjivanja. Dakle u zbiru je to greška obuhvata od -1,5%, ali zapravo se radi o procenjenoj bruto grešci od čak 9,6% stanovnika. U apsolutnim brojevima, nije popisano oko 250.000 građana a više je popisano oko 350.000, što za problem koji nas zanima ima veliki značaj, jer zbir svih odstupanja od stvarnog broja punoletnih osoba u Srbiji dostiže 600.000.
Greške biračkog spiska
Što se tiče podataka o biračima, oni dolaze od matičnih službi i policije, a greške nastaju iz dva glavna razloga. Nadležene službe mogu biti nemarne tokom obrade i dostavljanja podataka o umrlima ili preseljenima. Država nema volje, ili kapaciteta, da ove baze podataka adekvatno održava, ali i građani često ne prijavljuju ove podatke iako su u obavezi da to čine. Izvori problema su, dakle, na istim nivoima u biračkom spisku kao i na popisu – jedan je administrativni kapacitet države, a drugi je odbijanje građana da se popišu ili prijave promene.
Najskorije empirijsko istraživanje greške biračkog spiska obavio je CeSID 2007. godine. Na osnovu biračkog spiska napravljen je uzorak od 100 biračkih mesta u kojima se zatim slučajnim odabirom došlo do podataka o po 16 birača. Anketari su zatim poredili podatke iz biračkog spiska sa podacima sa terena. Podaci do kojih je došlo istraživanje su (kao i rezultati popisa) zabrinjavajući. Na adresi na kojoj se nalaze u biračkom spisku živelo je samo 71% građana. U neposrednoj blizini, istoj opštini ili gradu, živelo je 8% građana, a u nekom daljem mestu u Srbiji dodatnih 5,5%. Dakle ostaje 15,5% građana za koje je ili bilo poznato da su bili u inostranstvu (6,5%), ili o kojima nije bilo moguće doći do bilo kakvih podataka (9%), a za koje se veruje da su delom u inostranstvu, a delom uopšte nisu povezani sa datim prebivalištem.
Dakle, kada uzmemo u obzir ove analize, otvara se mogućnost da na osnovu empirijskih podataka napravimo grubu procenu gde bi stvarni broj građana trebalo da se nalazi. Uzmimo prvo procenjene greške popisa. Broj precenjenih i broj potcenjenih građana na popisu (prikazani kroz intervale) se delimično potiru i daju 5,8 miliona. Ako se na osnovu greške biračkog spiska od 15,5% dolazi do 5,6 miliona, stvarni broj birača se najverovatnije nalazi između ova dva broja: 5,69 miliona. Uzimajući u obzir saznanja o greškama, stvarni broj birača se još više smanjuje u odnosu na broj popisanih, što dodatno uvećava precenjenost biračkog spiska, na tačno 900.000 u Srbiji (bez Kosova).
Međutim, i sa ovakvim zaključivanjem postoji ozbiljan problem. Radi se o tome da podatke iz popisa i biračkog spiska posmatramo agregatno, na nivou Srbije. U stvarnosti bi pogrešno popisani pojedinci mogli biti isti oni koji se pogrešno vode u biračkim spiskovima. Ovo bi imalo značajne implikacije za izračunavanje razlike između ova dva skupa podataka, jer bi se „greška“ vođenja ovih pojedinaca u oba skupa potirala. Pored toga, u različitim delovima zemlje greške imaju drugačiji smer. Da bismo uzeli u obzir ove probleme bilo bi neophodno ukrštanje podataka iz obe baze na što nižem nivou agregacije, popisnim krugovima i biračkim mestima. To je teško izvodljivo iz više razloga, delom zbog toga što između ovih najmanjih jedinica ne postoji preklapanje, drugo zbog zaštite podataka o građanima i nedostupnosti ovih podataka, a treće zbog toga što bi to zahtevalo priličan trud i sistematičan pristup kojih u Srbiji manjka.
Migracije
Da bi se uopšte pristupilo rešavanju ovog problema, morali bismo da znamo zbog čega on nastaje. Razlika se može delimično objasniti migracijama, spoljnim i unutrašnjim. Spoljne migracije trebalo bi da imaju uticaj na razliku između biračkog spiska i popisa, jer se građani koji emigriraju ne broje na popisima, ali najčešće ostaju prijavljeni u Srbiji. Oblasti u kojima bi ovo trebalo da bude najviše izraženo su na primer istočna Srbija, Sandžak i veći gradovi. Međutim, trebalo bi uzeti u obzir i unutrašnje migracije. Kada se osoba preseli iz jednog u drugo mesto, obično je neophodno da prijavi promenu prebivališta da bi ostvarila prava i regulisala obaveze u novom mestu stanovanja. Međutim, u mestima u koja se doseljava i iz kojih se odseljava velik broj ljudi, trebalo bi očekivati da građani greškom ostaju prijavljeni u tom mestu decenijama nakon što su u njemu prestali da žive. Ovo su opštine i gradovi sa velikom cirkulacijom, pre svega centralne beogradske opštine, Novi Sad, Kragujevac itd.
Budući da nema podudaranja između biračkih mesta i manjih popisnih jedinica, ove procese je moguće analizirati samo na nivou opština u Srbiji bez Kosova. U tu svrhu korišćeni su podaci Republičkog zavoda za statistiku i Republičke izborne komisije i konstruisane su dve varijable: (1) Razlika između broja birača i procenjenog broja punoletnih građana 2016, i (2) Procena migracija kao zbira srednje vrednosti doseljenih i odseljenih 2011-2015. i procenjenog broja stanovnika u inostranstvu 2011. Rangirane vrednosti ovih varijabli za opštine su predstavljene na grafikonu:
Postoji značajno podudaranje između opština u kojima su najizraženiji migratorni procesi, i opština u kojima su najveće razlike između rezultata popisa i biračkog spiska. Opštine sa najvećom spoljnom migracijom (Istočna Srbija, Sandžak, opštine sa albanskim stanovništvom na jugu, kao i najveći gradovi), zajedno sa gradovima srednje veličine (u kojima dolazi do najveće cirkulacije stanovništva), jasno odgovaraju opštinama u kojima treba očekivati da birački spisak najviše odstupa od stvarnog stanja. Rezultati Kendalove korelacije ranga ovih 165 opština pokazuju da između migracija i razlike u biračkom spisku postoji snažna pozitivna korelacija, koja je statistički značajna (τb = .66, p < .001).
Šta nam sve ovo govori? Princip koji se naziva Henlonova oštrica kaže: „Ne treba pripisivati malicioznosti nešto što se može adekvatno objasniti nesposobnošću“ i čini se da je on u slučaju biračkog spiska više nego primenjiv. Razlog postojanja viška u biračkom spisku verovatno nije namera države da uz pomoć „fantomskih“ glasača utiče na ishod izbora. Postoje dovoljno jaki argumenti koji pokazuju da je uverljivije objašnjenje akumulacija grešaka u dva skupa podataka koje sakuplja država, popisu i biračkom spisku, a koja je vezana za dugoročne migratorne procese. To naravno ne znači da ne postoje maliciozne namere vezane za izborni proces, već da razloge, pa tako i rešenja ovog konkretnog problema treba tražiti drugde, pre svega u načinu na koji država operiše podacima o građanima.
Oslanjanje na ovakvo objašnjenje imalo bi dve prednosti. Fokus pitanja manipulacije izbornom voljom građana pomera se tamo gde je ona konkretna, dokaziva i gde se odgovorni mogu jasno identifikovati. Samo postojanje navedene razlike nije dokaz izborne manipulacije i stalno pokretanje ovog pitanja ne vodi rešavanju problema, ali dodatno podriva poverenje građana u samu mogućnost fer i slobodnih izbora. Sa druge strane, nema sumnje da problem preuveličanog biračkog spiska treba rešavati, što je moguće jedino ukoliko se narednih godina pokrenu mehanizmi koji bi uvećali preciznost popisa, tačnost biračkog spiska i ako bi se uložili resursi u ozbiljan pokušaj sređivanja baza podataka kojima raspolaže država tako da više odgovaraju stvarnom stanju. Ovo je pre svega pitanje kompetentnosti države i političke volje izvršne vlasti, ali ukoliko ih ne bude bilo, o ovom problemu ćemo ponovo razgovarati i 2022. i 2027. godine sa, bojim se, sve ozbiljnijim posledicama po demokratski proces.
Peščanik.net, 15.04.2017.
IZBORI I PROTESTI 2017.