Ovo nije prilog raspravi o Ustavu Srbije, jer te rasprave nema i neće je ni biti, budući da vlast nikad nije ni mislila da je dopusti. Ovo nije analiza novog Ustava, jer se tako nešto ne može obaviti u novinskom članku.

Ovo je poziv da razmislimo i odlučimo hoćemo li pristati na položaj podanika koji nam vlast gotovo besprizivno nameće ili ćemo je naterati da razume da suverenost odista potiče od građana, kako nesmotreno zapisaše u čl. 2 novog Ustava.

(U ovom tekstu, reč „vlast“ nema svoje uobičajeno značenje. Zbog načina na koji je Predlog ustava utvrđen, pod ovim pojmom podrazumevam Vladu, Skupštinu i vrhove svih parlamentarnih političkih stranaka .)

Zašto ne treba izići na referendum ili zašto treba reći ne?

Prva grupa razloga leži u zloupotrebi ustavne procedure kojom je zaskočeno društvo Srbije, a i u neprimerenoj „argumentaciji“ kojom nas Vlada i njoj bliski ovih dana zasipaju.

Njihova teza br. 1: Ustav je neophodno doneti zbog pozicije Srbije u pregovorima o statusu Kosova, jer će, navodno, ta pozicija biti ojačana, ako se u Ustavu kaže da je Kosovo i Metohija sastavni deo Srbije. Pritom se u tajnosti drže imena onih pregovarača iz međunarodne zajednice, koji navodno smatraju da će ovim položaj Srbije odista biti poboljšan.

Ovu tvrdnju odista nije teško pobiti. Najpre, ustav svake države je njen unilateralni akt, pa kao takav ne obavezuje ni pravno, a ni politički međunarodne organizacije i druge države. Ko god je završio srednju školu mogao je naučiti da državne granice Srbije nisu bile određivane ustavima, već međunarodnim (mirovnim) ugovorima. Naivno je verovati da se one ustavom mogu odbraniti. Dovoljan je zdrav razum da se pojmi kako ustav kao normativna forma ne može pomerati granice realnosti. Pored toga, Kosovo i Metohija je već Ustavom Srbije iz 1990. godine uređeno kao integralni deo teritorije Srbije, pa međunarodna zajednica ipak vodi pregovore kojima je cilj određivanje drugačijeg statusa Kosova od onog predviđenog Ustavom. U novom Predlogu ustava, Kosovo i Metohija se pominje u preambuli i u čl. 182. Preambula se poziva na državnu tradiciju Srba i na ravnopravnost svih naroda, a potom se posvećuje tvrdnji da je Kosovo i Metohija „suštinska autonomija“ u okviru suverene Srbije. Ovakva preambula ne odražava osnovne konstitucionalne principe države i uživanja ljudskih prava, nego izgleda kao da se Ustav donosi samo radi tvrdnje da je Kosovo i Metohija u sastavu Srbije, što je – blago je reći neuobičajena – već i neskiveno gubitnička pozicija. Drugim rečima: Preambula Ustava je još jedini preostali argument u našim pregovorima.

Njihova teza br. 2: O ovom Ustavu ne treba organizovati javnu raspravu, odnosno ona je već organizovana – kako vam drago građanke i građani!

Ovde se naročito jasno pokazuje traljavost i nečista savest ustavodonositelja: jedan pravac političke misli (koji pripada ovoj tezi) tvrdi da rasprava o ustavu zapravo traje već dugi niz godina, jer su nacrti koji potiču od političkih stranaka, grupa, pojedinaca i sl. već dobro poznati; drugi pravac nas uvereva da je vreme od utvrđivanja predloga Ustava u Skupštini (1. X) do održavanja referenduma (28. i 29. X) pravo i dovoljno vreme na ustavnu debatu; treći i osobito originalan pravac tvrdi da je javna debata „nasleđe titoizma“. Istina je, međutim, očigledna: o ovom Predlogu ustava javna rasprava nije trajala ni jedan minut, jer je njegov tekst bio držan u tajnosti; to što se vodila debata o tekstovima čijim je krpljenjem načinjen Predlog novog ustava ne znači ništa, naročito ako se zna da se usvojeni predlog dosta razlikuje od rada istih ustavotvoraca samo par meseci ranije. Vreme od usvajanja Predloga ustava u Skupštini do održavanja referenduma nije vreme za javnu raspravu. Smisao javne rasprave, među ostalim, je i u tome da se ukaže na problematična rešenja, sa idejom da se ona poprave ili promene. Niko ovim povodom ne sme imati iluzija: bez obzira šta se pokaže ili dokaže u toku vremena do referenduma nije rasprava, jer se Predlog ustava ne sme menjati. Usvojeni tekst ide na referendum po načelu: uzmi ili ostavi.   Najzad – javna rasprava kao deo“titoističke“ ostavštine.  Ne postoji država u Evropi u drugoj polovini XX veka u kojoj je donošen ustav, a da javnosti nije pružena prilika da se, pre donošenja, sa njim upozna i o predloženom tekstu kaže poneku reč – ne samo sa idejom da se provere načela na kojima je ustav zasnovan i konkretna rešenja, već i da se nešto pobošlja i promeni. Teško je verovati da je titoizam toliko raširen kao ideologija ili stil. Pored toga, javna debata o ustavu je deo demokratske procedure – bila ta debata predviđena kao obavezna ili ne. Ova vlast je često prebacivala prethodnoj da je makijavelistička. Akt usvajanja Predloga ustava, uz komične (tragične?) balkanske varijacije tipa „izvečeri u tajnosti“ – jeste akt čistog makijavelizma: zanima nas isključivo rezultat, a ne i procedura. Pri donošenju ustava i zakona, međutim, nije važno samo kako glasi zakonski tekst, već i kako se do njega došlo. Procedura se utvrđuje upravo zato da bi se poštovala prava adresata – onih na koje se pravna norma odnosi. Doneti ustav koji nije bio dostupan nijednom građaninu ove države koji nije u vlasti ili blizak njoj, a istovremeno u čl. 2 Predloga ustava zapisati da suverenost potiče od građana, nije samo licemerstvo, već i kršenje demokratske procedure.

Njihova teza br. 3: Donošenje novog Ustava je neophodno da se Srbija konstituiše kao samostalna i suverena država.

Doista, državna promena koju je Srbija pretrpela posle crnogorskog referenduma nije mala niti beznačajna – od članice (kon)federacije, postala je samostalna država, što svakako otvara pitanje njene rekonstitucije i donošenja novog osnovnog zakona. Ali, vredi se ovde podsetiti nedavnih radnji onih koji potežu ovu argumentaciju. Najpre, sadašnja vlast u Srbiji nema ni naročitih zasluga ni odgovornosti za samostalan, suveren i nezavisan položaj Srbije u međunarodnom pravu. Naprotiv. Naša vlast je učinila gotovo sve što je mogla da Srbija ne bude samostalna država, već da ostane u zajednici sa Crnom Gorom. Takođe, nacrti ustava Srbije čijim spajanjem se došlo do nedavno usvojenog Predloga ustava, regulisali su Srbiju kao deo šire državne zajednice (što je još jedan argument da se rasprava vođena o ovim tekstovima nikako ne sme smatrati već sprovedenom raspravom o ustavu Srbije). Od osamostaljenja Crne Gore i od (nevoljnog) sticanja položaja samostalne i nezavisne države Srbije jedva da su prošla četiri meseca. Država koja se osamostalila još nije ozbiljno pristupila poslu donošenja svog ustava, ali državu nastalu osamostaljenjem druge države –  ništa ne sme iznenaditi.

Ipak, mentalne sumnje ustavopisaca u to da je Srbija odista postala samostalna država, ili makar brzopletost i nepromišljenost prepisivanja delova ustavnih tekstova čijim spajanjem se došlo do ustavnog predloga, dobro se vide u usvojenom Predlogu novog ustava. Dobar primer za to je čl. 97. Ova odredba predstavlja donekle preuređeni i dopunjeni čl. 72 važećeg Ustava iz 1990. godine. U vreme kada je važeći Ustav donesen, Srbija je bila članica federacije i čl. 72 je imao za cilj da razgraniči nadležnost Srbije kao članice federacije od nadležnosti savezne države. Čemu danas služi čl. 97? Čemu služi nabrajanje nadležnosti jedne samostalne i nezavisne države u Ustavu? Ova odredba bi danas imala smisla samo da posluži kao razgraničenje između državnog i autonomnog prava, odnosno kao određivanje isključive nadležnosti države u odnosu na nedržavne subjekte. Ali, ona nije tako formulisana, već u sebi nosi nasleđe razgraničenja prema nekoj široj zajednici.

Drugu grupu razloga za referendumsko NE treba tražiti u meritumu, tj. u samom tekstu Predloga ustava.

U tom pogledu, sve teze vlasti iznošene u poslednjih nekoliko dana, mogu se svesti na jednu: Predlog novog Ustava je bolji od Miloševićevog Ustava iz 1990. godine.

Braniti Miloševićev Ustav od bilo kog drugog ustavnog teksta – kakva misija i kakav izazov! Ali, ne mislim biti misionarka, niti ću se ovom izazovu odazvati. Jer, stvar nije crno-bela kakvom je vlast želi predstaviti. Najpre je potrebno utvrditi koji su sve izvori ustavnog prava na snazi u Srbiji u ovom trenutku, dakle pre nego što bude usvojen novi ustav. Na osnovu čl. 60 st. 4 i 5 Ustavne povelje bivše državne zajednice Srbija i Crna Gora, Srbija je sukcesor (naslednica) međunarodnih dokumenata, naročito Rezolucije 1244 Saveta bezbednosti UN, kao i naslednica međunarodnopravnog subjektiviteta bivše državne zajednice. To znači, pored ostalog nasleđa, da je Srbija naslednica bivše države u Savetu Evrope. Jedna od „ulaznica“ za Savet Evrope bila je Povelja o ljudskim i manjinskim pravima državne zajednice, koju je Srbija po mom najdubljem uverenju nasledila iz pravnog poretka državne zajednice i koja je danas vezuje kao pravni akt. Svesna sam da vlast Srbije o ovom pitanju ima drugačiji stav, ali mi je poznato da joj savest nije baš mirna, jer je pokušavala da pronađe način kako da eliminiše ovu Povelju iz pravnog poretka Srbije. Način na koji su uređena ljudska prava u ovoj Povelji je bolji od redakcije ljudskih prava u Predlogu novog ustava (iako je deo o ljudskim pravima ponajmanje zahvaćen nedostacima u odnosu na druge delove). Pored toga, Povelja je bila legitimacija za ulazak u prvu evropsku integraciju posle pogubnih godina Miloševićeve vlasti. Ako prihvatimo stav da je izvor ustavnog prava u Srbiji danas ne samo Ustav Srbije iz 1990. godine, nego i Povelja o ljudskim i manjinskim pravima, onda je pravna situacija građana Srbije danas povoljnija nego što će biti ako se na referendumu potvrdi nedavno usvojeni Predlog ustava. Podvlačim da u ovom stavu (da Povelja važi i dalje) nisam usamljena: pored još nekih kolega teoretičara, uz taj stav je pristao i jedan funkcioner vladajuće stranke rekavši da je Srbija isto što i državna zajednica, samo bez Crne Gore, što se može označiti kao teorija totalne sukcesije.

Ma kako bilo rizično i po autora nezahvalno meriti – normativno i po pravnim posledicama – kvalitete i mane sadašnjih i budućih ustavnih rešenja, svesno ulazim u taj rizik:

– prema Povelji, međunarodno pravo ima primat u odnosu na unutrašnje; značaj ovakvog ustavnog rešenja leži u otvorenosti prema međunarodnim integracijama i u spremnosti da se prihvate pravila igre tih integracija; po čl. 16. st. 2 predloga Ustava – potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu sa ustavom; posledica ovakvog rešenja je sledeća: ako Srbija potpiše sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sa EU (a to jeste potpisivanje međunarodnog ugovora), moraće istovremeno prihvatiti pravila koja iz toga slede, a mnoga od njih nisu u skladu ni sa našim postojećim ni sa našim budućim ustavom; hoće li tada naš Ustavni sud staviti van snage sporazum o stabilizaciji i pridruživanju?

– Ustav iz 1990. godine je utvrdio stalnost sudijske funkcije; stalnost ove funkcije smatra se moćnom garantijom nezavisnosti sudije; u čl. 146. st. 2 Predloga novog ustava od ovoga se odstupa, pa se predviđa da se onaj ko se prvi put bira za sudiju, bira na vreme od tri godine; ustavotvorci bi mogli primetiti da se na ovakva rešenja nailazi u uporednom pravu Evrope, naročito u državama koje su neposredno izišle iz perioda tranzicije; to je istina, ali takve, privremene sudije u tim državama obično imenuje pravosudni ili sudski savet, dok je u Predlogu (čl. 147 st. 1 i 2) predviđeno da ovaj prvi i (po Predlogu novog ustava) ključni izbor vrši jedno imanentno političko telo kakvo je Narodna skupština, uz uobičajene političke igre i trgovinu;

– pravni položaj predsednika republike je nejasan i kreće se između položaja predsednika u državi jakih (kancelarskih) vlada i neke vrste polupredsedničkog položaja; sa jedne strane, biraju ga građani, što treba da mu da relativno snažan politički položaj, dok ga sa druge strane, suprotno uobičajenim pravilima, ne smenjuje onaj ko ga bira, već ima da ga smenjuje (omnipotentna) Narodna skupština;

– „svetost“ poslaničkog imuniteta, ta neopravdana mera pravne neodgovornosti ovdašnjih poslanika, bila je protivustavno hipertrofirana i na osnovu Ustava iz 1990. godine; ovaj Ustav daje mogućnost da Skupština potvrdi imunitet poslanika koji se nije sam na njega pozvao, ali tu postavlja iznesne uslove: „Narodna skupština može odlučiti da se primeni imunitet prema narodnom poslaniku i ako se sam na njega nije pozvao, kad je to potrebno radi vršenja njegove funkcije.“; Predlog novog Ustava, međutim ničim ne ograničava Skupštinu da uspostavi imunitet poslanika koji se sam na taj imunitet nije pozvao (up. čl. 103 st. 6) i time neopravdano proširuje obim pravne neodgovornosti ionako neodgovornih poslanika;

I tako dalje, a tekst Predloga obećava još mnogo kad se detaljnije analizira.

Rekla bih da je pogoršanje u odnosu na sadašnje stanje stvari i to da tekst Predloga odaje utisak površnog pristupa, nepromišljenih rešenja, pa i protivrečnosti koje lako može uočiti i onaj ko nije pravnik, kao i potrebe da se „otalja“ posao, više nego da se ozbiljno razmotri osnovna konstitucija Srbije kao države u XXI veku.

Čak i među rešenjima koja su dobra, ima redakcijskih nedostatak koji umanjuju vrednost same ideje. Evo nekoliko primera:

– Jedna od značajnih novina Predloga koje valja pozdraviti jeste uvođenje ustavne žalbe za zaštitu ljudskih prava (čl. 170). Ali, i u ovoj tački ustavopisci su bili brzopleti: iako je uvedena ustavna žalba, u čl. 167 koji nabraja nadležnosti Ustavnog suda nigde nema izričito pomenute nadležnosti za ustavnu žalbu, pa ostaje ili da nagađamo ko je za nju nadležan, ili da žalimo što Predlog nije bio na javnoj raspravi u kojoj bi se moglo ukazati na ovaj propust. Takođe, objektivni uslovi za ustavnu žalbu (ono zbog čega se žalba može podneti) su uređeni u Predlogu, ali subjektivni uslovi (ko je može podneti), nisu. Zašto?

– Vredi pohvaliti i zabranu iz čl. 143 st. 3 Predloga („Ne mogu se osnivati privremeni, preki ili vanredni sudovi“). Ova zabrana kao da je prenesena iz Saveznog ustava Švajcarske. Ali tamo odredba počinje time da svako ima pravo na prirodnog (slučajnog i nezavisnog) sudiju, a to pravo u Predlogu novog ustava nažalost nije ustanovljeno (u čl. 32 ustanovljeno je pravo na pravično suđenje, ali ne i pravo na prirodnog sudiju). Takođe, zabrana osnivanja vanrednih sudova u Švajcarskoj je propraćena navođenjem izuzetka da se trgovačke i druge povremene arbitraže ne smatraju vanrednim sudovima. Kod nas je to izostalo. Da li se pojmom „privremeni sudovi“ derogira arbitraža – ostaje da se vidi. Da je tekst bio na javnoj diskusiji, videlo bi se već danas.

I tako dalje….

Ne referendumu ili ne na referendumu, dakle, nije potrebno samo zato da bismo vlasti jasno poručili da nismo podanici, već građani koji se moraju pitati, iz čije suverenosti vlast izvodi (ili ne izvodi) sopstveni legitimitet, već i zato što nema dovoljno normativnih garantija da će novi ustav poboljšati položaj građanina i povećati šanse za približavanje Evropskoj uniji, dok na položaj Kosova i Metohije neće uticati baš nikako. Referendum bez prethodne rasprave o javno izrađenom ustavu daje pravo samo na izbor: uzmi sve ili odbij sve. Pa onda, ko je tu „ekstremista“ – oni koji su utvrdili Predlog novog ustava (tj. vlast i vrhovi svih parlamentarnih političkih stranaka) ili građani koji imaju pravo da znaju, raspravljaju i predlažu?

Danas, septembar 2006.

Peščanik.net, 25.09.2006.

The following two tabs change content below.
Vesna Rakić Vodinelić
Vesna Rakić Vodinelić, beogradska pravnica, 1975-1998. predaje na državnom pravnom fakultetu u Beogradu, gde kao vanredna profesorka dobija otkaz posle donošenja restriktivnog Zakona o univerzitetu i dolaska Olivera Antića za dekana. Od 1987. članica Svetskog udruženja za procesno pravo. 1998-1999. pravna savetnica Alternativne akademske obrazovne mreže (AAOM). 1999-2001. rukovodi ekspertskom grupom za reformu pravosuđa Crne Gore. Od 2001. direktorka Instituta za uporedno pravo. Od 2002. redovna profesorka Pravnog fakulteta UNION, koji osniva sa nekoliko profesora izbačenih sa državnog fakulteta. Od 2007. članica Komisije Saveta Evrope za borbu protiv rasne diskriminacije i netolerancije. Aktivizam: ljudska prava, nezavisnost pravosuđa. Politički angažman: 1992-2004. Građanski savez Srbije (GSS), 2004-2007. frakcija GSS-a ’11 decembar’, od 2013. bila je predsednica Saveta Nove stranke, a ostavku na taj položaj podnela je u aprilu 2018, zbog neuspeha na beogradskim izborima.