Foto: Predrag Trokicić
Foto: Predrag Trokicić

Zaključak Vlade (o informisanju stanovništva o stanju i posledicama zarazne bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2),1 s razlogom je protumačen kao izraz namere da se kontroliše tok informacija između zdravstvenih ustanova, gradova i opština sa jedne i medija/građana s druge strane. Bilo da je Vlada stvarno nameravala da uvede cenzuru ili da je reč o nedovoljno promišljenom pokušaju da se suzbije širenje dezinformacija, činjenica je da se pitanja koja se tiču Ustava i zakona ne mogu uređivati kroz zaključke Vlade, čak ni u vanrednom stanju. Stoga, sve i da je neko prekršio zabrane iz ovog Zaključka, koji će posle samo dva dana „na molbu predsednika Republike“ biti ukinut, on zbog toga ne bi mogao da snosi štetne posledice.

Ipak, to što neki akt ne bi smeo da ima određeno pravno dejstvo ne znači da u praksi neće biti tumačen upravo na takav, krivi način. Možda se upravo to dogodilo kod privođenja novinarke iz Kikinde, Ane Lalić, zbog objavljivanja teksta o stanju u KC Vojvodine 1.4.2020, na koji je ubrzo objavljen i demanti. I ovom prilikom treba podsetiti da iznad svih mogućih spornih pravnih situacija u vezi sa aktima donetim tokom vanrednog stanja, lebdi i jedno važnije pitanje – ustavnost samog proglašenja vanrednog stanja (i svih potom donetih akata).

Uvod i pravni osnov

U uvodu tačke 1. Zaključka izlažu se razlozi i mogući pravni osnov za njegovo donošenje: „1. Polazeći od toga da informisanje stanovništva o stanju i posledicama zarazne bolesti predstavlja posebnu meru za zaštitu stanovništva od zaraznih bolesti, te da mere koje su u funkciji sprečavanja širenja zarazne bolesti, saglasno zakonu, utvrđuje Vlada, Vlada je zaključila…“

Ovo je već na prvi pogled nategnuto obrazloženje. Nesporno je da „informisanje stanovništva o stanju i posledicama bolesti“ jeste mera zaštite stanovništva. Tu se očigledno misli na pružanje informacija građanima o tome kako se bolest prenosi, kako mogu da se zaštite, koliko se zaraza već proširila i slično (npr. „perite ruke sapunom 20 sekundi“, „držite odstojanje“). Međutim, nije svako informisanje o zarazi „mera zaštite stanovništva“ – objavljivanje nekih podataka je, naprosto, informisanje (npr. „od posledica bolesti umrlo je pet osoba“, „testiranjem je prisustvo virusa ustanovljeno kod 43 osobe“, „bolnica raspolaže sa četiri respiratora“ i slično).

U Zakonu o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti2 informisanje se pominje kao jedna od „posebnih mera za zaštitu stanovništva“ u članu 17. (t. 12) i članu 49. Prema tim odredbama, „informisanje stanovništva i zdravstvenih radnika“, obavezni su da vrše „zavodi, odnosno instituti za javno zdravlje“. Informisanje se vrši o razlozima i načinu sprovođenja posebnih mera za suzbijanje i sprečavanje zaraze, „a posebno u slučajevima kada je potrebna saradnja zdravstvenih radnika i stanovništva u sprovođenju tih mera“. Trenutno, građanima se svakodnevno obraćaju predstavnici najvažnijih zdravstvenih institucija za suzbijanje aktuelne epidemije, ali su izjave davali i rukovodioci zdravstvenih ustanova i lokalnih samouprava.

Zanimljivo je primetiti da pored toga Zakon obavezuje resornog ministra da, na predlog Zavoda za javno zdravlje, i on informiše stanovništvo o sprovođenju posebnih mera. Drugim rečima, doktori bi trebalo da odrede (a ne obrnuto) kada javnosti treba da se obrati političar na temu mera zdravstvene zaštite, a precizno je propisano koji javni funkcioner komunicira sa javnošću o primeni takvih mera i taj funkcioner nije ni predsednik Republike, ni predsednica Vlade.

Proverene i tačne informacije

U tačci 1.1) Zaključka kaže se da je „u uslovima proglašenog vanrednog stanja, apsolutni imperativ da građani dobiju isključivo proverene i tačne informacije u vezi stanja i posledica zarazne bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2“. Konstatacija ukazuje na motive donošenja Zaključka. Međutim, stvari će biti jasnije ukoliko se obrne ugao posmatranja: umesto što se kaže da građani moraju da dobiju „isključivo proverene i tačne informacije“, jasnije bi pogodilo suštinu, a imalo bi isto značenje, kada bi se reklo da „do građana ne smeju da dođu informacije koje nisu proverene i tačne“. Logički problem ove zabrane leži u tome što se Zaključkom sprečavaju da javnosti daju podatke upravo oni koji poseduju informacije iz prve ruke ili mogu da provere njihovu tačnost – rukovodioci i drugi zaposleni u zdravstvenim institucijama u kojima se nalaze ili testiraju bolesnici.

Monopol Kriznog štaba na informisanje

Tačkom 1.2) je određeno da je „za obaveštavanje javnosti o stanju i posledicama zaraze zadužen Krizni štab za suzbijanje zarazne bolesti COVID-19, na čijem je čelu predsednica Vlade. Sva obaveštenja javnosti daje predsednica Vlade ili lica koje ovlasti Krizni štab“.

Ova mera se razrađuje kroz tačke 1.3) i 1.4):

„Gradonačelnici i štabovi za vanredne situacije u gradovima i opštinama zadužuju se da sve informacije u vezi stanja i posledica zarazne bolesti… usmeravaju isključivo ka Kriznom štabu, koji će obezbediti da se izvrše neophodne provere i preduzmu odgovarajuće mere na pravovremenom i tačnom informisanju javnosti;

Zdravstvene ustanove, zdravstveni radnici ili pravna lica koje obavljaju zdravstvenu delatnost, medicinske informacije isključivo u delu mera koje sami sprovode dostavljaju nadležnom zavodu, odnosno institutu za javno zdravlje, koje te informacije dalje usmeravaju ka Kriznom štabu;“

„Isključivo usmeravanje“ informacija je sinonim za zabranu da se te informacije dostave bilo kom drugom, umesto Kriznom štabu. Ako je Vlada imala za cilj da se građani informišu tačno, to ovom merom ne bi postigla. Može se pretpostaviti da republički Krizni štab ima jednako tačne podatke o tome koliko je obolelih smešteno u neku bolnicu, koliko je testiranja izvršeno u toj bolnici i slično, kao i direktor te iste bolnice. Međutim, nema nikakvog razloga da se pretpostavi da će Krizni štab imati tačnije podatke od one institucije koja ih tom štabu dostavlja.

S druge strane, vrlo je verovatno da jedino Krizni štab može da pruži javnosti podatke koji se odnose na celu Srbiju i da će ih onaj ko želi objedinjene podatke za celu zemlju tražiti upravo na toj adresi a ne u pojedinim gradovima, pa da neće ni moći da bude „dezinformisan“.

Ova pravila nisu samo nelogična, već i nezakonita, iz najmanje dva razloga – neustavnosti i kršenje pravila o pristupu informacijama.

Nemogućnost da se Zaključkom uređuju zakonska pitanja

Prvi razlog je taj što se Zaključkom Vlade uopšte ne može odlučivati o pitanjima koja predstavljaju materiju zakona. U redovnom, kao i u vanrednom stanju, zaključci jesu vrsta akta koje Vlada donosi, ali nisu propisi po svojoj suštini.

Kao što je već dobro opisao Rodoljub Šabić, članovima 42. i 43. Zakona o Vladi uređeno je kada Vlada donosi uredbe (razrađuje odnos uređen zakonom), šta uređuje svojim Poslovnikom, šta rešava odlukama (na osnovu ovlašćenja koja je dobila iz zakona ili uredbe) a kada donosi rešenja (pojedinačne odluke). Na kraju, stoji odredba prema kojoj, „kada ne donosi druge akte, Vlada donosi zaključke“.

Za razliku od propisa, kod kojih je uslov stupanja na snagu objavljivanje u Službenom glasniku, zaključci Vlade se objavljuju samo kada Vlada to izričito zatraži. Međutim, Vlade nisu uvek poštovale ova ograničenja, pa su kroz zaključke, suprotno Ustavu, rešavale o pitanjima koja su zakonska materija (na primer, isplata „kosovskog dodatka“ koju je Ustavni sud oborio 2010) ili suprotno zakonu (npr. određivanje osnovica za plate sudija i javnih tužilaca, o čemu je Ustavni sud odlučio 2005).

Za vreme vanrednog stanja, Vlada može da donosi uredbe, čak i takve kojima ograničava pojedina ustavna prava (npr. slobodu kretanja). Međutim, ni tada nije ovlašćena da kroz zaključke uređuje pravne odnose drugačije nego što su oni uređeni propisima.

U vezi sa ovlašćenjima Vlade ne treba smetnuti sa uma činjenicu da su sve odluke koje Vlada donosi u aktuelnom vanrednom stanju sporne, čak i kada im je sadržaj u skladu sa drugim propisima. Naime, Vlada svoja proširena ovlašćenja sada crpi iz odluke o proglašenju vanrednog stanja, koju su doneli zajednički predsednik države i predsednice Vlade i Narodne skupštine. Međutim, njihovo ustavno ovlašćenje da na taj način proglase vanredno stanje zavisi od faktičkog pitanja – može li Narodna skupština da se sastane ili ne.

Kao što je nesumnjivo utvrđeno, predsednica nije ni pokušala da okupi kolege poslanike pre proglašenja vanrednog stanja, a do okupljanja većeg broja poslanika nije došlo ni u naknadnom ustavnom roku od 48 sati. Da srpski poslanici očigledno nisu bili sprečeni da ispune svoju ustavnu obavezu, već da je velika većina njih prećutno predala vlast predsedniku i Vladi, pokazuju primeri skupština iz našeg neposrednog okruženja, koje donose bitne odluke uz mere zaštite od zaraze.

Pravo na pristup informacijama

Iako je Vlada verovatno želela da Zaključkom spreči organe lokalnih samouprava i zdravstvenih ustanova da pružaju informacije medijima, kroz izjave i saopštenja, te mere bi ugrozile i sprovođenje Zakona o slobodnom pristupu informacijama (o tome takođe videti u tekstu R. Šabića). Tim zakonom je propisana obaveza organima vlasti da na bilo čiji zahtev, daju informacije u svom posedu. Pravo građana se može ograničiti iz razloga koji su predviđeni tim zakonom (npr. zakonito određena tajnost podataka, zaštita privatnosti) i uz ispunjenje nekoliko dodatnih uslova.

Drugim rečima, kada bi se građanin obratio zahtevom za pristup informacijama npr. Kliničkom centru u Nišu ili gradonačelniku Valjeva, ovi ne bi mogli da pravno valjano uskrate informaciju pozivajući se na Zaključak Vlade. Samim tim, ni ovlašćena lica ovih ustanova i lokalnih samouprava ne bi smela da trpe štetne posledice zbog svog postupanja po zakonu.

Ne samo da se pravo na pristup informacijama ne može ograničiti Zaključkom Vlade, već građani imaju pravo da ga u ovim vanrednim okolnostima ostvare brže i potpunije nego inače. Naime, „ako se zahtev odnosi na informaciju za koju se može pretpostaviti da je od značaja za zaštitu života ili slobode nekog lica, odnosno za ugrožavanje ili zaštitu zdravlja stanovništva i životne sredine, organ vlasti mora da obavesti tražioca o posedovanju te informacije, da mu stavi na uvid dokument koji sadrži traženu informaciju, odnosno da mu izda kopiju tog dokumenta najkasnije u roku od 48 sati od prijema zahteva“. Kada se traže informacije ove vrste takođe uvek važi neoboriva pretpostavka da je reč o informaciji od javnog značaja.

Zakonske odredbe u praksi nisu bile dovoljne da obezbede ostvarivanje ovog prava. Tako, iako je još 13.3.2020. Transparentnost Srbija uputila zahtev za pristup informacijama Vladi Srbije u vezi sa navodnim određivanjem i ukidanjem tajnosti podataka o broju respiratora i ukazala da je reč o podacima koje bi zbog uspostavljanja poverenja između građana i državnih organa trebalo objaviti u roku od 48 časova, odgovor nije stigao ni posle 20 dana.

Mogućnost kažnjavanja

Prema tački 1.5) Zaključka, „obaveštenja o preduzetim zdravstvenim merama i drugim informacijama koje se odnose na lečenje bolesti COVID-19, data javnosti od strane neovlašćenih lica ne mogu se smatrati tačnim i proverenim, uz mogućnost primene propisa koji se odnose na odgovornost i pravne posledice za širenje dezinformacija u periodu vanrednog stanja“.

Ne samo zaključak Vlade, već ni zakon, ne može određivati da li je neka informacija istinita ili ne. Samim tim, ni pretnja kaznom koja se nalazi u ovom Zaključku ne bi mogla imati pravne efekte.

Budućnost?

Na neki način je dobro što se ovakav zaključak, kao „nepodoban pokušaj“ pojavio, jer nas je na vreme upozorio na drugu moguću opasnost – da Vlada ograniči prava građana na neki način koji bi bio u većoj meri u skladu sa propisima, na primer tako što bi uredbom koja se svakodnevno dopunjava stavila „na led“ i pravo na pristup informacijama.

Jasno je, ali treba stalno i preventivno ponavljati, da je jedini pravi put koji bi Vlada trebalo da preduzme u borbi protiv dezinformacija (koje su, zaista, izrazito opasne u doba epidemija), upravo objavljivanje pravih i potpunih informacija, i to pre nego što ih iko i zatraži.

A kada neku nepotpunu ili netačnu informaciju treba osporiti, već postoji dobro formulisana zakonska obaveza: „Ako organ vlasti ospori istinitost ili potpunost informacije od javnog značaja koja je objavljena, saopštiće istinitu i potpunu informaciju“.3

Autor je programski direktor Transparentnosti Srbija.

Ovaj tekst je realizovan uz podršku Fondacije za otvoreno društvo.

Peščanik.net, 03.04.2020.

KORONA VIRUS

________________

  1. Objavljen u Službenom glasniku Republike Srbije broj 48 od 31. marta 2020.
  2. SG RS, br. 15/2016.
  3. Član 21. Zakona o slobodnom pristupu informacijama. Pri objavljivanju se izuzimaju zaštićeni tajni podaci ili podaci čije bi objavljivanje narušilo privatnost.