Autor na zimskom popisu ptica u Petrovaradinskom rtu, foto: Magdalena Grahovac
Autor na zimskom popisu ptica u Petrovaradinskom rtu, foto: Magdalena Grahovac

Da li i kome treba Ministarstvo pravde koje ne uvažava usaglašene predloge sopstvene Radne grupe za izradu sudskih zakona ili Vlada koji ne sprovodi zaključak o javnoj raspravi? Nikome. Osim održavanju iluzije naročitog uspeha i zaštiti nagomilanih privilegija ljudi sa vrha piramide vlasti i moći. Najmanje pravosuđu, njegovoj dograđenoj ustavnoj ulozi i reformi koja izmenama sistemskih zakona treba da unapredi nezavisnost sudstva i samostalnost javnog tužilaštva.

U sredu, 18. januara 2023. godine, kada sam završavao tekst o tek završenoj javnoj raspravi o novim pravosudnim zakonima koja je trajala do 15. januara, u novinama je objavljena vest: „Vlada je na jučerašnjoj sednici (17. januara – S.Đ.) usvojila set predloga pravosudnih zakona“. Oni su već u Narodnoj skupštini. Prema Programu javne rasprave, a koji je sastavni deo zaključka vladinog Odbora za pravni sistem i državne organe, Ministarstvo pravde (MP) je bilo dužno da po okončanju rasprave analizira sve primedbe, predloge i sugestije i na osnovu toga sačini izveštaj o sprovedenoj javnoj raspravi o svih 5 zakona (Zakon o sudijama, Zakon o uređenju sudova, Zakon o Visokom savetu sudstva, Zakon o javnom tužilaštvu i Zakon o Visokom savetu tužilaštva) i u roku od 15 dana iste objavi na internet stranici MP-a i na portalu e-Pravosuđe. Na navedenoj stranicu i portalu nije bilo pomenutog izveštaja.

Dakle, verovatno već sutradan po isteku roka javne rasprave, a svakako bez analize i Izveštaja o njoj, Ministarstvo pravde je, suprotno zaključku Vlade, okončalo ovu raspravu, i Vlada je to prihvatila? Pomenuta analiza i izveštaj se nisu mogli valjano sačiniti dok ne stignu svi predlozi i komentari, jer su se oni mogli upućivati i u elektronskom i u pisanom obliku, znači mogli su stići poštom i posle nedelje 15. januara. Pri tome je nepoznato da li je i ko (radne grupe za sudske i za tužilačke zakone ili neko drugo neimenovano lice u Ministarstvu pravde) i, naravno, na osnovu čega menjao i šta u svakom od ovih 5 izuzetno važnih i kompleksnih zakonskih tekstova Ili su oni jednostavno – prepakovani, pa je „Nacrt“ svakog zakona preko noći postao „Predlog“. Javnost sa tim nije upoznata. A kako bi i bila, kada se očigledno radilo suprotno od predviđene procedure .

U ovom slučaju se, a posle opisanih postupaka najviših organa izvršne vlasti, postavljaju brojna pitanja. Pre svega, da li se uopšte može smatrati da je održana i okončana javna rasprava ukoliko nije izvesno da li su stigle sve primedbe iz javne rasprave, ako one nisu analizirane i o tome obaveštena javnost? Suštinski problem je u tome što se sve izneto, itekako, odražava na sadržinu, kvalitet odredbi novih sudskih i tužilačkih zakona, ali i na pravo svih građana, a posebno subjekata iz sudske grane vlasti (jer se menjaju odredbe u toj oblasti), da aktivno i ravnopravno učestvuju u ovom poslu od opšteg javnog interesa.

Promene Ustava i zakona o pravosuđu iz ugla političara i iz ugla struke

Ustav Republike Srbije iz 2006. utvrđuje načelo vladavine prava kao svoju osnovnu pretpostavku koja se ostvaruje, između ostalog, tako što uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku i na nezavisnosti sudstva. Uz pohvale ovom Ustavu, stručna i šira javnost je izložila kritici pojedine njegove odredbe. Venecijanska komisija (VK) je u svom mišljenju izrazila „osnovnu zabrinutost, s obzirom da su članom 102 stav 2 poslanici podređeni partijskom rukovodstvu i, s druge strane, na preteranu ulogu parlamenta prilikom imenovanja u pravosuđu“. Tadašnje vlasti su sve to ignorisale, što je doprinelo neuspešnom sprovođenju reforme pravosuđa 2009-12, a možda i njihovom odlasku sa vlasti.

Nova politička vlast 2013-14. nije imala primedbi na to da pravosuđe i struka predlože donošenje „Nacionalne strategije reforme pravosuđa 2013-18“ i „Pravnu analizu ustavnog okvira o pravosuđu“, verovatno zbog neuspeha prethodne reforme, predizbornih obećanja i pristupnih pregovora sa EU. Odgovaralo im je da teret ovih promena ne bude fokusiran na njih, nego na pravosuđe. Međutim, kad je aprila 2016. donet Akcioni plan za poglavlje 23, kojim je sve konkretizovano i oročeno, umesto da se sprovedu usaglašene ustavne promene, politička vlast je značajno izmenila svoj pristup. Pozvala se na jednu odluku Ustavnog suda o privremenoj meri, odložila primenu zakona kojim se finansiranje sudstva sa MP-a prenosi na Visoki savet sudstva (VSS) i inicirala ocenu ustavnosti ovih odredbi. Izvršna vlast je tada preuzela potpuni monopol nad reformom, a pravosuđe na to nije reagovalo, osim 2018, plebiscitarno ali jednokratno, posle objavljivanja Radne verzije amandmana MP-a na Ustav.

Polazi se od stava da će izvršna i zakonodavna vlast popraviti pravosuđe kontrolom sudske vlasti, koja se opravdava legitimitetom dobijenim od građana na političkim izborima. Iza toga se krije očigledna namera da politička vlast prevlada nad sudskom. Ustav je jednaka osnova za sve grane vlasti, a sudska vlast svoj legitimitet crpi iz struke, profesionalne spreme i vrste posla. Odnos tri grane vlasti bi trebalo regulisati tako da bude nesumnjivo da se sistem ravnoteže i međusobne kontrole odnosi na izvršnu i zakonodavnu vlast, a da je sudska vlast nezavisna.

Potpuno ignorišući ove stavove, koje su 15 najistaknutih profesora prava usaglasili kao ključne na javnom slušanju 20.2.2018, politička vlast u Srbiji i dalje uporno sprovodi politiku koja se, pojednostavljeno, svodi na to da gubljenje nadležnosti prema pravosuđu u Narodnoj skupštini treba nadoknaditi na druge načine. Zbog toga se insistira na donošenju normi koje se, u slučaju potrebe političke vlasti, mogu različito tumačiti i sprovoditi. Zbog toga je izbegnuto da se u osnovnim načelima Ustava izvrše adekvatne izmenu u pogledu navedenog međusobnog odnosa tri grane vlasti, iako su to bili i ostali stavovi i pravosuđa i cele struke od 2014, pa sve do diskusije o Aktu o promeni Ustava. Ustavotvorac je ignorisao i predloge da se u Ustavu definiše sudska grana vlasti i navedu njeni prerogativi kao što su budžetska autonomija i nadležnosti u pogledu ljudskih resursa i sudske uprave, bliže uredi način prvog izbora na pravosudnu funkciju i predlaganje i izbor istaknutih pravnika, što su i preporuke VK-a, delimično i pod izgovorom da se neka od ovih pitanja mogu rešiti i u pravosudnim zakonima.

Aktivnosti na promeni Ustava u delu o pravosuđu, za koje se odavno zna da podrazumevaju i izmene mnogih drugih pravosudnih zakona i akata, više puta su odlagane, pa ponovo inicirane, bez ikakvih objašnjenja i konsultacija sa pravosuđem ili širom javnošću. U aprilu 2021. odlučeno je da se u jednokoalicijskoj Narodnoj skupštini, ipak, donese Akt o promeni Ustava. Iako su u postupku njegove pripreme ostvareni kontakti sa rukovodstvom dva najstarija strukovna udruženja sudija i tužilaca, priprema, donošenje i potvrđivanje ovog akta na referendumu je bio rizičan i važan korak i za vlast i za pravosuđe. Nije bilo dovoljno demokratičnosti i inkluzivnosti ni u jednoj fazi ovog postupka, pre svega jer ovaj čin nije bio stvar slobodne političke volje i konsenzusa, nego iznuđen potez zbog nedostatka rezultata i kašnjenja u oblasti vladavine prava u pregovorima sa EU, pa je procenjeno da bi to mogao biti i probni test pred opšte i predsedničke izbore. Na referendum o potvrđivanju ovog akta izašlo je svega 30% građana, od kojih je 60% glasalo „za“. U najvećim gradovima većina je bila „protiv“. Pokazala se velika podeljenost i nespremnost društva, čak i elita, za promene ove vrste. Najveće razočarenje je, ipak, nedovoljno razumevanje, povlađivanje i konstantno povlačenje pravosuđa i njegovog vrha iz uloge aktivnog i odgovornog subjekta ovih promena.

Rasprava (ponovo) bez javnosti, analize i uvažavanja predloga struke

Informacije o javnoj raspravi i završnom okruglom stolu o pravosudnim zakonima prenele su samo televizije koje nemaju nacionalnu frenkvenciju, N1 i Nova S. Činjenice su da je rasprava organizovana u vreme novogodišnjih i božićnih praznika, kasno za svestrano raspravljanje (krajnji rok od godinu dana za donošenje ovih zakona ističe 9.2), uz kratak period trajanja (od 12.12.2022. do 15.1.2023), s tim da su nacrti zakona na vladinom portalu e-Konsultacije sa kratkim i formalnim obrazloženjima objavljeni tek 21.12. kada se već počelo, uz podršku EU donatora, sa okruglim stolovima u sedištima apelacionih sudova, na kojima su uglavnom govorili predstavnici MP-a i članovi radnih grupa, identično kao u fazi konsultacija. Nije bilo obeleženo, ni obrazloženo šta se menja u pojedinim verzijama zakona, a sve je bilo podređeno traženju i dobijanju tzv. pozitivnih mišljenja od strane VK-a od kojih je na sajtu MP-a objavljeno samo poslednje. Možda su zbog toga predstavnici EU, SE i ministarka Miščević u uvodnim izlaganjima hvalili ministarku pravde koja je najavila „tektonske promene“ kada se u februaru usvoje zakoni, da bi posle prve pauze svi zajedno napustili skup, kao i mediji i velika većina članova radnih grupa.

Iz svih ovih razloga, a posebno zbog medijskog ignorisanja bilo kakvog, a posebno drugačijeg mišljenja o ovim promenama, šira stručna i naučna javnost objektivno nije imala prilike da se uključi u proces donošenja ovih zakona. Prof. ustavnog prava Tanasije Marinković je na okruglom stolu izjavio da ga je sramotu što svojim prisustvom i učešćem daje legitimitet ovakvoj raspravi. Istakao je da se, nažalost, neće dogoditi ono što su organizatori i zagovornici ovakvih promena isticali, da će se kroz nove pravosudne zakone popraviti ili ispraviti ono što je propušteno da se uradi u postupku donošenja Akta o promeni Ustava. Podsetio je da se predloženim nacrtima zakona ne postiže nijedan od dva postavljena cilja: 1. da se ojača nezavisnost sudstva i 2. da se naše pravosuđe prilagodi pravnim tekovinama EU.

Osnovni problem ostaju istaknuti pravnici, njih četvorica kao članovi Saveta koje bira Narodna skupština na predlog nadležnog Odbora, što je politizacija tog procesa. Čak su i pojedini članovi Radne grupe tada ukazivali da će u praksi proces predlaganja i izbora istaknutih pravnika biti prebačen na petočlanu komisiju funkcionera. Trebalo je postaviti kriterijume i ići drugim putem, da se o kandidatima izjašnjava struka poput pravnih fakulteta, advokatske komore, javnog tužilaštva. Problem je i kvalitet našeg sudstva, jačanje stručnosti, ujednačavanje sudske prakse, nastavni proces, kao i da najbolji studenti ne vide sudstvo kao društveno poželjnu profesiju, jer je ono urušeno i iznutra i spolja. O tome je govorila i Vida Petrović Škero, bivša predsednica Vrhovnog suda, ističući materijale i predloge koje je MP-u blagovremeno dostavio Centar za pravosudna istraživanja – CEPRIS, posebno one koji se odnose na Zakon o uređenju sudova, a utisak je da ih članovi radnih grupa nisu ni pročitali.

Reagovala je sudija Dragana Boljević navodeći da su u ovom procesu standardi i transparentnost podignuti na viši nivo, istaknuti pravnici su uvedeni ranije odredbama o Ustavnom sudu i da treba da postoji odgovornost za javno izgovorenu reč. Istakla je da se ona slaže sa mnogim ocenama Tanasija Marinkovića u vezi sa potrebom veće stručnosti sudija, ali da joj je zasmetalo kada je u raspravi pomenuto da MP ima monopol nad ovim procesima, ističući da moramo biti realistični u pogledu ovih promena, te da je upravo ona kao predsednica Društva sudija organizovala i objavila „Javno slušanje profesora“ i da joj se ne može prebacivati da taj nivo i kvalitet javne rasprave nije postignut. Boljević je istakla da ona čita sve primedbe, ali da je kod CEPRIS-ovih primedbi primetila da one nisu prilagođene tako da se odmah mogu upotrebiti kao norme, na šta je Vida Petrović Škero istakla da su MP-u dostavljeni i tako obrađeni predlozi.

Na završnom okruglom stolu je bilo najviše reči o izuzetno teškom materijalnom položaju sudija, tužilaca i svih zaposlenih u pravosuđu, ali i pravosuđa u celini, a posebno je istaknuto: da je nedopustivo kako se Ministarstvo pravde odnosilo prema usaglašenim tekstovima zakona na Radnoj grupi, što je prošlo bez ikakve zvanične reakcije pravosuđa, da je Odbor za pravosuđe dužan da obezbedi političku heterogenost kandidata za istaknute pravnike, da su ostala dva koloseka u načinu prvog izbora na pravosudnu funkciju, da nije dovoljna pažnja posvećena odredbama o disciplinskoj odgovornosti sudija i transparentnosti pravosuđa i drugo, a postavljena su i pitanja: zbog čega na pravosudne organe već nisu prebačene nadležnosti u pogledu finansiranja sudstva i osoblja, kad je pre 10 godina donet zakon, da li su nacrti zakona upućeni na ocenu Agenciji za borbu protiv korupcije i da li će nakon ove rasprave biti upućeni VK-u, da li je vrhunac promena da će Sudski poslovnik zajednički donositi MP i VSS, a VSS predlagati samo svoj, a ne i budžete sudova i mnoga druga, sa napomenom da na većinu komentara i pitanja nisu dati odgovori.

Kada je na sajtu Ministrastva pravde 20. januara, tri dana posle usvajanja Predloga zakona, objavljen Izveštaj o javnoj raspravi na svega 4 stranice, ispostavilo se da je on sačinjen zbirno za svih 5 zakona. U njemu se navodi da se „predlozi, primedbe i komentari koji su se mogli čuti takom javne rasprave u najvećem broju slučajeva“ odnose na notiranih ukupno 30 tačaka, bez ikakve analize, iako zvanični obrazac za primedbe poseduje i obavezni deo za primedbe opšteg karaktera. Odgovori na pojedinačne primedbe, predloge i komentare sadržani su u obimnom prilogu od 359 konkretnih primedbi i predloga, od kojih 320 (89,14%) u potpunosti nije prihvaćeno, 20 je delimično prihvaćeno, a samo 17 je prihvaćeno u celosti.

U ovom izveštaju se navodi i da su se u raspravi mogle čuti i primedbe na netransparentnost procesa pisanja pravosudnih zakona, kao i na neblagovremenost dostavljanja poziva i neodređivanje mesta i vremena održavanja okruglih stolova, te da su predstavnici MP-a objasnili da je transparentnost i inkluzivnost celog procesa pohvaljena od strane VK-a. I ovaj detalj ukazuje na koji način su se brojni propusti u ovoj raspravi, ne samo u procesnom delu, pokušali opravdati, pre svega kroz izjave čelnika ministarstva. Rasprava ravnopravnih učesnika o suštinskim pitanjima i predlozima reforme pravosuđa, u startu je u značajnoj meri ignorisana, minimizirana, obesmišljavana, a bilo je čak i pokušaja da se od čelnika MP-a pojedine osobe ili organizacije koje su iznosile kritičke stavove etiketiraju kao neprijatelji ovih promena i da im se uskrati čak i uloga posmatrača.

Smatramo da bi o navedenim, kao i o svim drugim nepravilnostima o kojima je više puta pisano, trebalo upoznati i animirati ne samo sve sudije i tužioce, nego i ostalu javnost. Trebalo bi nastojati da osnovne primedbe sudija, tužilaca i stručne javnosti, koje su odbijene bez svestrane argumentacije, postanu zajednički predlog i zahtev što većeg broja zaposlenih u pravosuđu. Ako nije moguće iz ovih razloga vratiti proces pripreme ovih zakona u fazu nezavršene rasprave, kao na primer u slučaju Nacrta zakona o policiji, treba ih pripremiti kao konkretne amandmane i ponuditi ih svim poslaničkim grupama u parlamentu koje razumeju i imaju volje da se bave ovom problematikom.

Ovo se posebno odnosi na nedopustivo odstupanje prvih radnih verzija zakona koje je objavilo Ministarstvo pravde od potpuno usaglašenih predloga na Radnoj grupi za sudske zakone o sistemskom unapređenju statusa i materijalnog položaja sudstva i sudija za koje pomenuta radna grupa nije dala saglasnost da se izostave, o čemu su javnost obavestile dve sudije članice radne grupe, ali oni nisu objavljeni ni kao alternativa ni kao poseban dokument. Društvo sudija Srbije je prihvatilo ove predloge kao svoje u dokumentu Komentari od 13. januara ove godine.

Naravno, krajnje je vreme da se o svemu tome pred pravosuđem i javnošću izjasne i zvanični organi sudstva i tužilaštva, VSS i Državno veće tužilaca. Oni su u ovom procesu bili dužni da izvrše vlastitu analizu nacrta zakona i da se oglašavaju u javnosti, jer im je to u nadležnosti i razlog postojanja. Bilo bi jako dobro da se o ovim pitanjima oglase i Sinidikalna organizacija pravosudnih organa, druga strukovna udruženja i NVO organizacije, te da se eventualno oko ključnih predloga ostvari njihova sinergija.

Nakon toga, u skupštinskoj raspravi o pravosudnim zakonima i u njihovoj implementaciji konačno će se videti i pokazati ko je za „legalizaciju fiktivne nezavisnosti sudstva i tužilaštva“, kako je ove nacrte zakona, ceo postupak i način donošenja promena Ustava kvalifikovala profesorka prava u penziji Vesna Rakić Vodinelić, a ko za stvarnu nezavisnost i samostalnost sudstva i tužilaštva i sve ono što ta nezavisnost, stručnost, nepristrasnost i odgovornost pravosuđa – uključuje i podrazumeva.

Autor je sudija Apelacionog suda u penziji, bivši član Visokog saveta sudstva i član CEPRIS-a.

Peščanik.net, 23.01.2023.

Srodni linkovi:

VIDEO – Završna reč

Savo Đurđić: Kako su doneti pravosudni zakoni – čas anatomije

Katarina Golubović – Da se sretnemo

VIDEO – Kakva ili kolika država

Slobodan Beljanski – Fantom pravne kulture

Sofija Mandić – Mamac za poslušne

Savo Đurđić – Rasprava o zakonima kao monopol i dil vrhuški

Rodoljub Šabić – Specijalci napred, sudije stoj!

Savo Đurđić – Sudski zakoni uz šamare i muk

REFORMA PRAVOSUĐA